新中国成立后政府应急管理法制状况分析

(一)新中国成立至1982年《宪法》制定之前

从新中国成立初期到1982年《宪法》制定之前这段时期，我国的宪法规定了战争状态和戒严的应急管理制度，但这一时期的应急管理制度突出体现出以军事管制为主的特色。

新中国成立后的第一部宪法即1954年《宪法》第一次以根本法的形式规定了戒严制度，规定“全国人民代表大会决定战争和和平问题;全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布;全国人民代表大会常务委员会决定全国总动员或者局部动员、决定全国或者部分地区的戒严;中华人民共和国主席发布戒严令、宣布战争状态、发布动员令”。但是，这些规定并没有一部专门的单行法对之加以详细的阐述，所以戒严制度方面的规定显得过于原则，操作性不强。

1975年《宪法》取消了1954年《宪法》中的戒严制度，1978年《宪法》也只是简单地恢复了1954年《宪法》中的有关戒严的各项规定。在1966年“文革”开始后，法律虚无主义盛行，戒严制度其实已名存实亡。一切国家机关的职权由军事机关代行，所有按照正常宪法和法律所享有的国家权力全部移交军事机关，由军事机关全权指挥。新中国成立后的四年间，我国运用这种军事管制体制来巩固新生的人民政权，镇压反革命活动。从1966年开始，则被用来推进“文革”进行[6]。

(二)1982年《宪法》至2004年《宪法》修正案之前

“文革”结束后，我国现行宪法即1982年《宪法》全面恢复了1954年《宪法》中的有关战争状态和戒严的各项规定，以戒严制度取代了带有浓重军事和战争色彩的军事管制。1996年通过了《戒严法》，规定“在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严”。并对戒严的实施、实施戒严的措施和戒严执勤人员的职责做出了详细规定。1997年颁布《国防法》，对战争状态和国防动员进行了专章规定。该法第四十九条规定:“国家依照宪法规定宣布战争状态，采取各种措施集中人力、物力和财力，领导全体公民保卫祖国，抵抗侵略。”除此之外，战争状态法律体系的组成部分还包括:《国防交通条例》(1995年)、《预备役军官法》(1995年)、《人民防空法》(1996年)、《兵役法》(1998年修订)和《民用运力国防动员条例》(2003年)等。

与戒严并行发展的是针对自然灾害等一般性质的突发事件应急立法，主要有灾害性突发事件法和事故性突发事件法两大类。

若以灾害的种类来划分，目前我国的灾害性突发事件法主要包括以下几个方面:

(1)地震灾害法律，如《防震减灾法》(1997年)、《破坏性地震应急条例》(1995年)、《地震预报管理条例》(1998年)、《地震安全性评价管理条例》(2001年)、《地震安全性评价资质管理办法》(2002年)等;

(2)洪灾法律，如《水法》(2002年修订)、《防洪法》(1997年)、《防汛条例》(1991年颁布，2005年修订)、《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》(1988年)、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(2000年)等;

(3)环境灾害法律，如《环境保护法》(1989年)、《海洋环境保护法》(1999年修订)、《水污染防治法》(1984年颁布，2008年修订)、《大气污染防治法》(2000年修订)、《淮河流域水污染防治暂行条例》(1995年)等;

(4)地质灾害法律，如《草原法》(2002年修订)、《水土保持法》(1991年)等。

事故性突发事件法主要有以下五类:

(1)交通事故法律，如《道路交通事故处理办法》(1991年颁布，现已废止)、《道路交通事故处理程序规定》(1992年颁布，现已废止)、《民用航空器飞行事故调查规定》(2000年)、《民用运输机场应急救援规则》(2000年)、《铁路行车事故处理规则》(2000年修订)等;

(2)核事故法律，如《核电厂核事故应急管理条例》(1993年)、《核事故医学应急管理规定》(1994年)、《核电厂核事故应急报告制度》(2001年)、《核电厂核事故应急演习管理规定》(2003年)等;

(3)公共卫生事故法律，如《传染病防治法》(1989年颁布，2004年修订)、《传染病防治法实施办法》(1991年)、《突发公共卫生事件应急条例》(2003年)、《传染性非典型肺炎防治管理办法》(2003年)、《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》(2003年)等;

(4)火灾事故法律，如《消防法》(1998年)、《集贸市场消防安全管理办法》(1994年)、《建筑工程消防监督审核管理规定》(1996年)、《森林防火条例》(1988年)、《草原防火条例》(1992年)等;

(5)生产安全事故法律，如《安全生产法》(2002年)、《矿山安全法》(1992年)、《矿山安全法实施条例》(1996年)、《建设工程安全生产管理条例》(2003年)、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》(2001年)等。

20年间，我国各领域的应急法律已经小有规模，应急管理法制体系已见雏形，基本做到了“有法可依”，但还没有制定出一部统一的突发事件应急法，因此使得我国的应急法律体系显得“群龙无首”，比较分散。

(三)2004年《宪法》修正案至2007年《突发事件应对法》施行之前

2004年《宪法》修正案将我国现行《宪法》第六十二条、第八十条和第八十九条有关全国人民代表大会常务委员会、国务院有权决定戒严，国家主席有权发布戒严令的规定修改为全国人民代表大会常务委员会、国务院有权决定进入紧急状态，国家主席有权依法宣布进入紧急状态。将“戒严”改为“紧急状态”，不仅仅是一个词的变化，更是中国突发事件应急制度的转折和完善，标志着我国应急管理进入对各种不确定因素所引起的危机事件的全面法律治理阶段。

紧急状态入宪对完善我国紧急状态制度的重要的意义在于以下几点。首先，把适用范围狭窄的“戒严”改为适用范围更广泛的“紧急状态”，适应了现代变幻莫测的社会形势发展需求，符合国内和国际社会各界的共识。一般认为，“戒严”这个概念具有比较严格的特定性，其范围比较狭窄;而“紧急状态”的适用范围比“戒严”更宽，所采取的措施比戒严更多，甚至可以将“戒严”作为“紧急状态”下使用的一种措施。其次，它规范了我国现行《宪法》中有关紧急状态制度的规定，为统一目前处于分散立法状态的紧急状态制度提供了宪法依据，也为将来着手制定一部统一的《紧急状态法》提供了宪法依据，从而利于贯彻法治统一原则，使整个应急法律制度体系具有了更加严密的系统性和科学性。再次，它将国家机关行使国家紧急权力的行为纳入《宪法》的调整范围，从而使政府紧急权力的获得和行使具有了相应的宪法依据，弥补了原来《宪法》所规定的戒严制度对国家机关行使紧急权力规范不到位的立法缺陷。最后，它体现出了宪法的根本法特征，强化了宪法作为根本大法的法律权威，突出了以宪法为核心的“依法治国”的理念精髓。

实际上，从1997年的亚洲金融危机时起，我国便开始研究金融安全和其他相关安全问题。经济全球化和我国社会转型的加快使人们开始意识到国家安全问题已不再仅仅限于外敌入侵和国内公共生活的失序，各种不确定因素的积聚会在人们意想不到的某个时期催生各式各样的自然危机和社会危机。因此，我国决定将紧急状态入宪，是在全面考虑影响我国发展和稳定的各种国际国内不确定因素后所做出的一项富有时代意义的重大决策。2003年发生的“非典”疫情则是推动做出这一决策的一项非常重要的、直接的促进因素，因为它使国家不得不去思考天灾人祸、公共卫生等更全面的危机应对问题。为了落实《宪法》的这一规定，国务院将紧急状态法列入立法计划，由国务院法制办成立了起草领导小组，着手研究和起草工作。2004年2月，十届全国人大常委会七次会议将紧急状态法正式列入本年度立法计划。新的突发事件应对制度正在形成。

截止到2007年《突发事件应对法》施行，我国各领域的突发事件应急立法仍在与时俱进地稳步发展。既有对已有法律法规的修正，譬如，2004年新修订的《传染病防治法》、《固体废物污染环境防治法》，2005年新修订的《防汛条例》，2006年新修订的《核出口管制条例》，2007年新修订的《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《核两用品及相关技术出口管制条例》、《核出口管制条例》等;也有新的法律法规的出台，如2004年制定的《道路交通安全法实施条例》、《铁路运输安全保护条例》、《地震监测管理条例》，2005年制定的《反分裂国家法》、《重大动物疫情应急条例》、《可再生能源法》、《信访条例》、《中国人民银行突发事件应急预案管理办法》，2006年制定的《血吸虫病防治条例》、《艾滋病防治条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》，2007年制定的《生产安全事故报告和调查处理条例》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》、《大型群众性活动安全管理条例》、《政府信息公开条例》等。这些法律制度进一步充实和完善了我国的应急法律体系，使我国的应急管理法制进一步走向成熟。

尤其值得一提的是，这个阶段的应急立法包括了许多政府应急预案，这些应急预案构成了我国处理突发事件的重要法律依据。据统计，截至2006年年底，我国已制定各级各类应急预案130多万件[7]。仅在2006年一年间，由国务院制定并颁布实施的专项应急预案已达到20个，如国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发公共卫生事件、国家重大食品安全事故应急预案等[8]。这些预案是在总结我国实践经验的基础上，借鉴国外先进经验制定而成的，是现实性和操作性都很强的行政规范性文件。除此之外，国务院各部门制定有部门预案，各地方政府制定有地方应急预案，它们和国家突发公共事件总体应急预案、专项应急预案一起共同构成我国政府应急管理法制的重要组成部分，从而形成了统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，大大提高了我国政府处置突发事件、保障公共安全的能力。

(四)2007年《突发事件应对法》出台后

作为新中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律——《突发事件应对法》，它的出台经历了一段比较曲折的历程。正如人们所知，当2004年我国《宪法》将“戒严”制度修改成“紧急状态”制度的时候，《突发事件应对法》最初是以《紧急状态法》的名称被列入十届人大常委会的立法计划的。然而在起草过程中，经过深入调研和广泛征求意见，各方普遍认为，立法资源的配置应该着眼于当前最急迫的社会需求。所以，当前应当抓紧制定的是《突发事件应对法》而不是《紧急状态法》。目前的现实情况是，能够造成宪法规定的国家机关运行体制发生严重障碍、公民的基本宪法权利受到严重限制的极端社会紧急状态，实践中很少发生，没有对其加以立法的现实紧迫性，而局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件却频繁发生，给我国造成了严重的损害。有资料显示:“2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。2005年，各类突发公共事件所造成的生命财产损失依然触目惊心。事故灾难方面，全国发生各类事故717938起，死亡127089人。煤矿等重特大事故多发，一次死亡10人以上的特大事故134起，死亡人数同比增加17%。其中煤矿事故58起，死亡人数上升66.6%。2005年11月发生的松花江水体污染事件，造成哈尔滨这个人口数百万的城市停水四天，这在我国历史上还是首次。公共卫生事件方面，秋冬时节，高致病性禽流感疫情再次降临。短短一个月时间，内蒙古、安徽、湖南、辽宁和湖北等地先后发生H5N1亚型高致病性禽流感疫情。更为严重的是，在部分地区出现人感染高致病性禽流感H5N1的病例。”[9]恰如清华大学紧急状态法立法研究项目负责人于安教授所言:“这些频繁发生的、局部的突发事件对法律需求最大。由于现代交通、通信等科技手段在行政管理中的应用，多数突发公共事件都可以控制在普通行政应急管理的范围之内，一般不至于危害宪法制度。行政机关对突发公共事件的控制问题，已经成为我国应急立法中的主要问题。因此从有效利用立法资源的角度，优先制定一部行政法意义上的《突发事件应对法》，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力，比制定一部《紧急状态法》更为迫切。”[10]因此，2005年该法名称最终被确定为《突发事件应对法》。

《突发事件应对法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，自2007年11月1日起施行。它共有七章七十条，主要规定有突发事件应对的基本原则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等内容，以法的形式规范突发事件应对活动，规范政府、社会和个人应对突发事件的各种关系。它对于预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，具有重要意义。我国虽已在突发事件的单项应急立法方面颇多建树，如《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等，但是，这些单项应急立法之间缺乏统一性和协调性，而且在行政应急措施的应用方面欠缺足够的有效性、合法性保障机制，《突发事件应对法》的出台恰好可以弥补这一缺陷。一方面通过该法授予了政府足够的应急管理权力以有效地控制和克服危机，另一方面依法规范行政机关应急管理权力的行使，使国家和社会应对危机的代价降到最低限度。此外，它既确立了一般的应急法律原则和规则，也建立了完备、系统的应急框架体系。从内容上看，它覆盖了“预防、预备、监测、预警、处置、恢复重建”的全过程。这样该法便提供了一个系统、完备的权利与义务框架，对其他专门的应急领域的管理起到指导性的作用。当突发事件出现时，我们首先运用单项立法加以调整，如果单项立法的运用不能使危机缓解或消灭，再考虑使用《突发事件应急法》的规定加以解决。总之，该法的出台，既落实了宪法关于紧急状态的规定，是宪法规定的具体化、制度化，又统一了目前比较分散的应急管理立法，是我国应急立法从单项治理过渡到综合治理的历史性标志，同时也避免了非常态下法治危机的出现。因此，《突发事件应对法》的出台标志着党的执政能力和政府行政水平的进一步提升，标志着中国的社会管理与公共服务日渐成熟，标志着我国的应急管理法制体系更加的完善。

在《突发事件应对法》的指导下，我国的单行应急立法继续前行。2007年修订了《动物防疫法》、《国境卫生检疫法》、《道路交通安全法》等，2008年修订了《航道管理条例》、《消防法》、《森林防火条例》、《水污染防治法》、《水路运输管理条例》、《公路管理条例》等。另有一批新的应急管理法律法规出台，如2008年制定的《汶川地震灾后恢复重建条例》、《乳品质量安全监督管理条例》、《草原防火条例》、《循环经济促进法》，2009年制定的《抗旱条例》、《食品安全法实施条例》、《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《生产安全事故应急预案管理办法》。《突发事件应对法》与这些单行应急法律法规同属于应急管理法制的范畴，二者属于基本法(一般法)与特别法的关系。在应对突发事件时，《突发事件应对法》属于基本法或者说一般法，其调整对象是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的应对工作，而其他单行应急法律法规属于特别法，其调整对象仅限于某一领域或者某一方面的突发事件应对工作。根据特别法优先于一般法的法律适用规则，针对同一位阶的应急法律而言，当单行应急法律和《突发事件应对法》均对某一突发事件做出规定时，若二者规定不一致，则单行应急法律优先于《突发事件应对法》适用。但如果是低位阶的单行应急法规、规章与《突发事件应对法》对同一问题规定不一致，除非单行应急法规、规章的规定有明确的法律依据或者《突发事件应对法》对其有明确的排除性规定，否则根据下位法服从上位法的法律适用规则，应当适用《突发事件应对法》的规定。另外，当单行应急法律法规未规定或者规定的措施不足以适应应对突发事件的需要时，可以在适用单行应急法律法规的同时补充适用《突发事件应对法》。我们坚信，在应急基本法和单行法的协力下，我国政府的应急管理法治水平定会大幅度提升。