国外政府应急管理法制对中国的启示

以上我们仅是选取了作为英美法系国家代表的美国、大陆法系国家代表的法国和较好融合两大法系制度的日本的应急管理法制进行了简单的分析，从中受益匪浅。当然，在应急管理法制建设方面，还有许多其他国家的有益经验可供学习，譬如英国、加拿大、澳大利亚、瑞士、瑞典、俄罗斯、印度、新加坡、泰国，等等。它们在应急管理法制建设方面可谓是各有千秋，成绩斐然，但是，不同国家的应急管理法制还是有共性可循的。尤其是在全球日益一体化的今天，可以看到各国的应急管理法制建设呈现出如下特点和发展趋势，值得我们进一步关注和借鉴。

(1)应急法律规范的专门化、体系化。多数国家都有比较统一的紧急状态(或危机管理)法律，通常规定宣布紧急状态权力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权利救济等内容。它是应急管理法制的“基本法”，能够保证在复杂原因引起的紧急状态中有统一高效的指挥体系，并在实现紧急权力的同时尽可能尊重公民的宪法权利和原有的宪政秩序。除了统一的紧急状态法以外，许多国家还针对各种具体的紧急情况制定了各类单行法，或由行政机关制定紧急状态基本法的实施细则。

(2)应急机构人员的专门化、专业化。设置专门的危机管理体制和机构主要有如下几种模式:一是美国的联邦紧急事务管理局模式;二是俄罗斯的紧急情况部模式;三是新加坡在国内事务部下设立民防部队的模式。但是，不管采用哪一种模式，这些国家大都有一个专门从事危机管理的政府机构作为核心。例如在加拿大，从联邦到地方都设立了专门的机构进行紧急事态的处理工作，其核心机构就是关键基础设施保护与危机准备局。又如美国自“9·11事件”以后，在危机应对机构设置方面出现了新的趋势，即在中央设立更高层次的、统一的、实体性的危机管理机构(如国土安全部)。公共危机管理人员的专业化是与公共危机管理机构的专门化紧密联系在一起的。例如瑞士国家应急中心(NEOC)是联邦应对各种类型突发事件的专门技术中心，现有人员都具有某一方面的专业技术特长，比如是物理、化学、地理、测量、气象、能源或通信等方面的专家。

(3)危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势。许多公共危机不是某一个部门或机构(诸如警察、消防或医疗机构)单独可以应对的，它们需要来自不同部门和机构的联合与协调，故须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对危机。以瑞士国家应急管理中心为例，该中心的运作往往不是独立进行的，而是通过直接的沟通渠道与国家的一些部门、机构(如核电站、州警察指挥中心、瑞士广播公司的地方播音室等)合作，其运作网络分为国内和国际合作两个方面。

(4)危机管理中的政府应急管理行为及程序的规范化、制度化、法定化。从许多国家的危机管理实践中可以发现，危机管理行为实行法律保留原则，要求有相应的法律规范作为依据和准则，政府机构所制定的政策、采取的措施须有议会的立法作为根据，这有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和高效性。从立法的内容上看，一般都包括政府机构处理突发事件的权力来源、内容、行使权力的程序、对公民权利的限制和救济、议会的监督权，等等。如《加拿大危机法》、《澳大利亚危机管理法》都有这方面的规定。

(5)危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备。危机预警和危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好此阶段的工作有利于预防和避免突发事件及公共危机的发生。在某种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。例如法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府机关的职责。美国著名的联邦应急计划(FRP)也规定了在预警仍无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机。

(6)提高公共危机管理效率的重要因素——民间力量的广泛参与。在危机管理领域，政府在掌控资源、专业人才、组织体系等方面虽有优势，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助阶段，都应积极吸纳和发挥民间力量的作用，提高危机处理效率。例如在新加坡，民防志愿者的参与受到高度重视，五万多名民防志愿者接受过基本的民防技术培训，根据所在地区编成若干小组，一旦国家发生灾难或战争，即可转为全职的民防职员和国家公务员。又如在瑞典，私人组织的参与被认为是必需的，私人组织的代表参与到危机规划和预防阶段中来与政府机关进行合作——这被称为“PPP”(Private-Public Partnership，公私合作)。在美国，政府与红十字会等非政府组织以及其他私人组织的合作被直接纳入联邦应急计划并成为重要内容。总之，公共危机应急管理过程中的公众参与已成为世界性潮流和应急管理法制现状。

(7)危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习走向经常化、制度化、法定化。在全社会树立正确的危机防范意识，是形成完善的危机管理体系并有效运行的关键之一。实践证明，不论是国家机构工作人员还是普通的社会公众，如果有较强的危机防范意识和能力，在应对公共危机时就能够减少损失并减轻社会震荡。危机防范意识和能力的培养除平时的宣传教育以外，规范化、制度化、法定化的危机演习同样必不可少。从国外情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、保持社会心理健康、减少危机带来的损失、提高政府的威信等都具有不可估量的作用。这种演习不应当是偶然的，而应当经常化、制度化，并由危机管理立法加以规范。当然，为此需要在危机预防准备阶段就依法进行必要的人力、财力和物力投入，这也需要应急管理法制来保障[20]。

[1] 美国《灾害救助和紧急援助法》(2000年10月30日最新修订)，参见韩大元，莫玉川主编:《应急管理法制论》， 511～563页，北京，法律出版社，2005。

[2] 美国《灾害救助和紧急援助法》(2000年)第102条。

[3] 美国《灾害救助和紧急援助法》(2000年)第102条。

[4] 任进:《突发公共事件应急机制:美国经验及其对我国的启示》，http://www.calaw.cn/Pages_Front/Article/Arti-cle Detail.aspx? article Id=2448，2003-8-10。

[5] 徐高，莫纪宏:《外国紧急状态法律制度》，235页，北京，法律出版社，1994。

[6] 参见全球防务网:《美国国土安全部的任务、主要机构及其职能》，http://www.defence.org.cn/Article-1-41258.html，2003-10-31。

[7] 华翼网新闻中心: 《布什签署国土安全法》，http://news. chinesewings. com/cgi - bin/site/i. cgi? id =20021126202073227，2002-11-26。

[8] 任进:《突发公共事件应急机制:美国经验及其对我国的启示》，http://www.calaw.cn/Pages_Front/Article/Arti-cle Detail.aspx? article Id=2448，2003-8-10。

[9] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，109页，北京，法律出版社，2005。

[10] 应急管理法制立法模式，按立法技术标准划分，可以分为统一立法模式与分散立法模式。统一立法模式，是指将所有因突发事件所引起的紧急状态事项都纳入一部紧急状态法中，由该法统一调整各种紧急状态的模式。分散立法模式，是指对有关因突发事件所引起的紧急状态事项的规定分散于各类不同的危机立法中，没有一部统一的紧急状态法对其加以调整的模式。

[11] 参见1958年法国《宪法》第16条、第35条、第36条和第61条的规定，http://xfx.jpkc.gdcc.edu.cn/show.aspx? page=1＆id=341＆cid=31，2006-4-12。

[12] 参见张凝:《法国及欧盟应对突发灾害和保护平民的法律机制》，载于应松年主编:《突发公共事件应急处理法律制度研究》，151页，北京，国家行政学院出版社，2004。

[13] 参见国际合作局:《法国公众健康与安全方面的防范体系》，http://www.imicams.ac.cn/sars/040304/04030404. pdf，2003-6-13。

[14] 韩大元，莫玉川:《应急管理法制论》，222页，北京，法律出版社，2005。

[15] 参见李菊:《国外突发事件应急法律制度扫描》，http://review.jcrb.com/200711/ca649870.htm，2006-8-8。

[16] 赵燕，李季梅:《一些国家应急管理的做法》，http://www.mie168.com/manage/2008-06/293199.htm，2008-6-1。

[17] 应急管理法制立法模式，按照多种突发事件应急法律之间的相互关系和逻辑安排划分，可以分为一事一法模式和一阶段一法模式。一事一法模式，是指分别针对不同类型的突发事件专门立法，一种类型立一个法的模式。一阶段一法模式，是指针对突发事件的不同处理阶段的特点来分别立法的模式。

[18] 周君莉:《论中国危机管理法律体系的构建》，27～29页，上海，华东师范大学硕士学位论文，2006。

[19] 参见《日本灾害对策基本法》，见莫纪宏:《“非典”时期的非常法治——中国灾害法与紧急状态法一瞥》，104～107页，北京，法律出版社，2003。

[20] 莫玉川:《国外应急管理法制的七个特点》，http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp? id=34895，2007-09-06。