国外电视制播模式对中国的启示

九、国外电视制播模式对中国的启示

纵览世界各国广播电视体制和制播模式，可以发现大量的同中之异和异中之同。特别是自20世纪90年代以来，随着全球经济的发展和媒介的大融合、大兼并，在一个国家的范围内，多种体制模式杂然纷陈已是常规的现象。国际与国内、公营与私营、社会服务与商业经营的并存甚至融合，已成为一种趋势。在法律和规制面前，不光商业电视台必须考虑道德义务，以守法和负责的行为实践获取执照时的承诺，从而保持营利的资源——频道；在生存困境面前，非商业性的公共电视台也不得不考虑市场竞争，改善节目的编排策略，以求最大限度地产生社会影响和传播效果，从而继续获得国库的资助和社会的资源。

各国体制模式都是在具体的政治经济文化环境中产生、在特定的历史条件下发展的，都具有独特性。但是，我们也可以从这些独特的发展状况中找出一些共同的规律，并发掘出可资借鉴的经验。

(一) 公营电视体制下的制播模式面临挑战

在全球化和后WTO时代，世界通行的是唯一的经济规律和竞争法则。西方传媒发达国家，特别是传统上实行公共服务体制的欧洲国家及其公共服务电视，纷纷审时度势，转变机制。一方面，区分对内传播与对外传播，对外传播改为商营，推入全球经济竞争，增强市场竞争力；同时，在国内营造平等的竞争环境，提高公共电视的市场竞争能力。

在欧洲，公营电视既要播放《达拉斯》，又要播放帕瓦罗蒂的歌剧，因为公共财政支持来自全民的税收，所以它必须为全民服务。当然，这种服务有时是分别进行的，例如BBC的大众文化频道和高雅文化频道。在英国，公共服务电视与私营商业电视之间是一种更为均衡的关系。在“双峰对峙、二水分流”的公商并营体制模式下，根据商业电视更具有市场竞争力的特点，政府采取略向公共电视倾斜的政策。公共服务电视提高了公众对电视文化的期待，时时提醒着商业电视进行道德自省；同时，与一家独大的历史相比，面对商业竞争的公营电视现在也比较灵活而富有市场意识了。

在日本的公商并营体制中，公共广播电视机构NHK占据主导地位。在韩国，公营KBS的首要地位难以超越。这不仅因为这些国家在政策上给予公营电视更多的优惠和特权，同时也由于公营电视坚持高品质的节目制作，以区别于追逐利润、难免粗制滥造的商业电视，因而具有独特的存在价值。在德国和法国，曾经一枝独秀的公营电视都受到来自商业电视的巨大冲击，从而不得不改弦更张，面向市场。德国的公营电视仍然占据重要地位；而法国的公营电视则退入边缘。但是，国家政策（税收）和国家资金（拨款）保证了公营电视的生存底线。市场竞争是商业电视的行业规则；它未必符合公共电视的规律。公共电视奉行的，是与商业规则不同的（有时是互补的）公共服务准则。要求公共电视按照商业规则竞争，有比喻说是－－球类比赛实行田径规则。因为市场规则更适合商业电视，商业电视也更长于市场竞争，因此，对公共电视，政策的支持、国家的保护不能完全取消。

美国电视业公私分明、私营主导，在一个压倒性的私营商业媒介大市场中，公营媒介保存着一个小小的角落－－但这个角落并不是不重要的。由于公共广播电视的存在，使得惟利是图的私营商业电视有了一个公共服务的标准，公众会以公共电视的榜样监督和批评商业电视，因此，在公营电视的比照下，它们不可能走得太远。事实上，美国公共广播电视的许多成功节目试验和优秀专业人才还被商业电视所吸纳，并推向市场。同时，公共服务的专业精神也由此渗透入商业电视。当然，在商业电视统治的美国，公共电视从来没有与商业电视平分秋色的奢望，也没有与私营商业台竞争市场的“野心”；它的追求不同。它要实现的是推进社会民主和提倡高雅文化的独特功能。公共电视和商业电视各司其职：按照一个形象的比喻，是商业电视只播《达拉斯》，而公共电视只播帕瓦罗蒂的歌剧。

国外电视发展的历史事实证明，没有生存条件的公营电视无力竞争；但是，没有生存压力的公营电视也很难改革。即使是强大和优秀的公营电视媒体如英国的BBC和德国的ARD、ZDF，也是在私营商业电视的包围和冲击下才警醒并奋起的。因此，欧洲公共广播电视台纷纷引入商业化竞争策略：既向外大力拓展收视市场，又在内部大力引入企业化管理。如BBC早在90年代初就在海外开办收费电视节目，如世界新闻台（BBC World），在全世界已拥有4500万收视用户，其中3000万在欧洲，1995年开办BBC娱乐台（BBC Prime），向欧洲观众提供全天24小时的娱乐节目，在欧洲大陆订户已逾500万户，1996年6月与日本TCL公司合作开办因特网商业服务，同“发现”传播公司合办“BBC美国频道”，成为BBC在美国所经营的第一个电视剧和娱乐频道，与皮尔逊公司合作在澳大利亚开办娱乐频道“英国电视”（UKTV），计划中的8个商业频道均在筹办之中，所获收入将投入到BBC的节目制作之中。此外，BBC还大力开展节目销售和书刊音像出版发行业务，如BBC自办的《广播时代》在英国报刊中销量第一，读者群稳定在140万左右，《高档加速》成了英国最受欢迎的大众汽车杂志。其它如《优秀流行音乐》、《女孩之友》也颇受欢迎。BBC的电视节目销往欧洲、美洲、中东和非洲，最成功的节目有《人民的世纪》、《街头舞蹈》、《战栗》、《地下神怪》、《联合王国》、《自然的恶梦》等。BBC的所有商业活动均由BBC环球公司统一经营，它为BBC赢得了丰厚的利润。当前BBC还制订在世界各大区的五年发展规划，准备以“BBC”的世界传媒品牌为依托经营起一个快速发展的传媒企业集团。与此同时，公共广播电视机构在内部精简机构，裁减人员，整治官僚作风，加强成本控制，实行节目制作与播出业务分立，提高外购节目比例，增加广告节目播出量，加大与独立制作人的合作。如BBC原总经理约翰·伯特在1996年大力改革，将原设的13个管理部门精简为6个，将原来的36个节目编辑部合并为18个，在1996年3月—1997年3月间裁员1088人，削减了8%，同时创立内部市场，将广播中心与制作中心分立，引入“制片人选择”制度，让内部制作部门与社会独立制作公司开展竞争，技术设备和辅助材料的使用也在内部及内外之间引入竞争机制，对维修保障、安全保卫、餐饮服务等，全部由外承包经营，并在政府的支持下，BBC对节目传送部门实行私营化，BBC的节目传送由此向该公司租用设备，该公司同时也为其它广播电视机构提供服务。据估算，这些改革措施为BBC节约了7000多万英磅，这笔费用再投资于节目，提高了节目质量。2000年4月BBC前任总经理雷格·戴克上任伊始，又进行了第二次大刀阔斧的改革，再次大幅削减机构和人员，力图将非节目制作开支由现在的24%降至15%，强化内部竞争与协调机制。德国、法国的公共电视台也同样大力引入商业化改革策略，如德广联（ARD）下属的自由柏林电视台（SFB）对节目选题面向独立制作人公开招标，节目制作尽量采用人员和设备外租的办法，精简人员，对所裁员工进行培训，内部重新安置；法国电视2—3台为了降低节目制作成本，提高外购节目比例，目前外购节目比例达50%。

对全国性公营电视的国家保护是必要的，政策的优惠也是可行的；但缺乏生存压力和竞争锻炼的过度保护不利于媒体竞争能力的培养，不利于具有国际竞争力和国内主导实力的电视媒体的生长。很难设想，在国内尚缺乏竞争性的电视媒体会具有世界电视市场的竞争力。

实行科层级别制的中国电视目前缺乏充分的国内市场竞争，特别是缺乏足以对中央电视台等全国性媒体产生互补作用和冲击力量的同等地位媒体之间的竞争关系。因此，中央电视台在公共服务和商业竞争方面都难以产生真正的危机感。应该为中国电视营造一个适度和逐步发展的竞争环境，并允许它们在国际国内的竞争中发挥主动性和创造精神。

(二) 制播产业环节的分与合

电视节目的传播分为许多环节，包括：电视机构内外技术播控部门掌管的节目播放及传送系统；电视机构内各部门负责的传播内容的编排、营销及包装中心；由电视机构、电视内容提供商或者独立电视制片人从事的节目制作行业；以各种形式的辛迪加销售和发行公司为核心的各种形式的节目购销和各种途径的发行方式等。

电视媒介和技术播放及传送部门的分离可以被称为“网台分离”，是指技术播放、传送机构与电视制播机构一定程度的独立和分别运作。在世界上，许多国家实行各种形式的“网台分离”。例如大多数国家包括美国的电信基础设施都是由邮电部门掌管的。在电视播出端，英国的商营独立电视系统甚至规定统一由独立电视委员会的发射台播出电视节目；而日本的卫星电视机构也是实行电视业者委托、卫星业者受托的播出方式。这样做，有利于统筹安排、降低成本和专业化服务。世界上有线电视发展的情况比较特殊，基本上是在打破垄断的指导思想下，在“解除规制”的风潮中采取“乱世英雄起四方”的方式各自建立起来的，但是，出于效益的考虑，兼并与整合也是当前的趋势。至于以谁为主，则并无一律，取决于媒介各自的实力和政府政策的规制，也取决于历史造成的事实。

节目编排、包装、营销与节目制作传统上是电视媒介的两个中心环节，以往大多是在统一的机构内完成的。现在所谓的“制播分离”，主要体现的也是这两个方面的区分，亦即电视媒体负责节目的编排；制作机构负责产品的制作。可以说，制播分离是当前世界电视业改革的主要潮流之一。将制作和播出机构在经营上剥离开来，一方面是为了打破电视台对电视传播的垄断，使电视内容多元化，给社会公众以更广泛的表达权；同时，也是为了加强竞争，促进经济发展，给民营市场经济和独立电视制片人创造更大的生存空间。从电视台的角度说，制播分离则可以降低节目成本，减少管理环节，更有利于精兵简政，提高经济效益。因此，世界上许多国家都在探索制播分离、独立核算、分别经营、市场选择的新途径。

从国外的情况来看，“制播分离”有两个层次：第一个层次是把一些节目委托给市场上的独立制作公司或者直接购买节目，第二个层次是在台内部把节目制作与播出机构相对分立，在成本核算的基础上模拟市场运作。前者称为外部市场，后者称为内部市场。内部市场与外部市场可以同时并存，相互促进。如英国BBC在1996年的改革中，将广播电视节目的播出与制作分离，创立一个内部市场：制作中心制作节目，广播中心负责委托制作、安排和播送节目，重新组合后的节目制作中心为BBC的所有频道提供节目，BBC的所有频道按照内部交易规则向制作中心“购买”节目，广播中心的节目委托可以在内外制作机构中进行选择，从而在内外同时引入竞争。

考察国外制播分离的程度，我们认识到无论是在高度市场化的美国媒介业，还是两种体制并行的欧洲电视业，制播分离都是相对的、适度的而不是绝对的，自制节目与外购节目之间保持恰当的平衡既是经济行为（出于利润的追求以及成本的压缩），又是社会行为（出于文化多样性与声音多元化的考虑以及公众利益的尊重）。英、法、德三国电视台的自制节目以新闻时事为主，外购节目以娱乐、文艺、专题内容为主。原来自制节目量很小的英国空中电视台为了生产独家节目，建立频道品牌而提出了增大自制节目预算的计划；原来自制节目为主的BBC为了节约成本，提高效率，增大了委托制作和外购节目的比例，这样外部制作力量和内部制作力量相互促进，既利用了外部制作公司的优势，又消除了内部制作队伍的惰性，既降低了成本提高了效率，又增强了自身的创作能力。

制播分离后节目的质量能否得到保证，是制播分离成功与否的一个关键问题。电视节目质量的最终解决依赖于媒介机构是否坚持节目标准和市场竞争是否规范有序；高质量节目的胜出则需要经过文化的选择和市场的淘汰。但是，各国在解决节目供应的数量和质量问题上，也发明了许多行之有效的方法。

例如英国C4首创和BBC推广的委托制。委托的对象要么是从内部剥离出去的节目制作部门，要么是在外部节目市场中挑选的合作伙伴。因此，委托制也分为内部的和外部的两种。内部的委托制，例如BBC最初的尝试，是将节目制作部门与电视台分开，让其独立经营核算，自负盈亏，并实行机构内部的市场交易。外部的委托制，例如C4采用的，是在电视台外部的广大节目市场中寻找选择合适的合作伙伴。委托制作分长期的与一次性的委托，长期委托对象是经过考验的称职的节目制作者。委托制的基础是平等签订的经济合同和精确严格的经济条款。BBC的内部委托制是精简机构的过渡方法；外部委托方式则是在独立制片人市场充分发育起来后采取的常规办法。韩国实行的自由撰稿人的“作家制”是在创作环节中部分的市场分离，这种做法既保证了节目制作可控的技术质量，又将节目中最需要创造性、最难以保证质量的部分推向了竞争性的市场，增加了节目可选择的范围。“作家制”也解释了韩国电视剧既富有活力、又制作专业和精良的特点。

为了增强竞争力，各国电视业在制播机构均为独立法人的基础上，也实行兼并与整合。然而，这种集团虽然属于捆绑式的联合，但其纽带却不是行政隶属关系，而是经济合同和产权制约。集团是各个独立机构和独立法人各负其责、所有交易过程都实施经济核算的组织结构。

作为节目销售和发行机构的辛迪加是电视节目的主要市场之一，也是电视产业链条中的重要一环。辛迪加具有许多不同的规模和方式，有从附属于媒介的 内部销售部发展起来的，也有独立的社会中介机构。辛迪加的经营概念是资源共享和有偿使用。电视辛迪加的核心业务是影视节目的版权交易。辛迪加的生存前提，一个是独占性的丰富资源，例如电影公司的库存影片和电视台的节目资源；一个是整合性的竞争市场：辛迪加必须是某类节目的总汇，才能形成节目的聚散和流通。随着视觉媒介和影视媒体的多样化，辛迪加的经营范围越来越广泛，运作方式也越来越灵活。例如，除了传统的娱乐节目之外，美国和欧洲发达国家也大量制作并发行纪实节目。拍摄纪录片所费不赀，只有财大气粗的大公司才供应得起；纪录片观众有限，也只有规模巨大的全球市场才消费得起。专播纪录片的美国《探索》频道从80年代中期创办以来，已在世界各地、包括中国赢得大批观众。同样成功的还有《国家地理》和《历史》频道。美国档案影片公司除了出售资料片和相片之外，也从事电视片的制作，主要是传记片。这些节目公司独霸一方，资源丰富，利润惊人。

不同物质形式的节目内容之间相互配合的发行节奏和相互搭配的市场包装及营销方式已经成为一门重要的学问。例如，影视节目通常分为国内影院放映、国际影院放映、计次付费点播、录像市场销售出租、卫星电视或者有线电视播放、空中电视播放、辛迪加销售和发行等使用方式，配以不同的发行时间和发行间隔，以取得最大限度的消费市场。

中国电视产业应该进一步专业化，细分化。在此基础上形成各自独立、各负其责、自负盈亏的节目制作和发行环节。应该在经济核算和市场交易基础上实施联合和集团化。就制播分离而言，应当从内部委托开始，将非自制的节目部门逐步转制，推向市场。在独立电视制片产业发展、逐步培育起成熟的节目市场后，最终进入完全竞争的国内和国际节目市场。

(三) 电视媒体的联合与合作

在竞争日益成为国际电视市场主流的情况下，联合也是一种强劲的国际趋势。这种联合，不仅指跨国媒介公司在国际范围内的兼并、融合，也指不同国家的各种媒体之间的联合与节目合作，并特指这种独立主体之间的合作。

电视是特别具有国际传播优势的媒介。在以视觉为主的新媒介的冲击下，人们发现，传统的国家概念发生了部分变化，跨国的节目市场作用增强，电视媒体、电视节目的“籍别”不再仅仅以国家为标准了。最早因应全球化、并起而积极对策的，是欧洲。其表现形式是欧洲的区域间无疆界电视及其电视越界传播政策。

欧洲政治家认为，一个统一的、或协调的欧洲在世界传播格局中将占有更重要的分量。信息的流通是欧洲统一的决定因素，而卫星电视可以打破欧洲的国界。1984年，采用法语的电视五台（现由法国、瑞士、比利时、加拿大等国合办）、采用德语的三星电视台（由德国、瑞士和奥地利三国合办）分别开办。1989年3月，有23 个成员国的欧洲委员会拟订的《关于跨国电视广播的欧洲协约》在没有反对票的情况下获得通过。此后，在欧洲，一个国家的电视节目在许多国家都可以接收；以多国观众为对象的电视机构也迅速增加。电视市场规模扩大。

由于目标一致，公营电视台之间的合作更为经常和可行。这种合作虽然立足于经济的基础，但并非出于商业的考虑。在德国，公营的ARD和ZDF虽然一个属于联邦制，一个属于集中制，但在分享电视接收费和共同制作播出节目方面，有长期的合作关系和经验。在法国，公营的电视二台、三台拥有共同的总经理。公共电视机构间的国际合作，特别是欧洲国家之间的合作，是很典型的做法。当然，公共电视与商业电视也能够建立合作关系，在节目方面互补，占领共同区域的不同“市场”，比如BBC与DISCOVERY之间的合作。商业电视机构之间的购并与融合更为明显。国际媒介大亨默多克便在各大洲建立了商业伙伴关系，从而将他的传播触角伸向世界各地，将他的传播网络笼罩全球。

毫无疑问，国际间的合作会扩大传播规模，提高传播效益，降低传播成本。因此，各种不同伙伴、不同方式、不同内容的节目合作方兴未艾。作为实行双语制的国家，加拿大不仅与欧洲法语国家在公共广播电视方面进行广泛的合作，还与近邻美国在节目制作方面进行合作。在合作制片方面加拿大特别富有经验。加拿大与超过30个国家签订了国际电视合作的协议,加拿大独立制片人的最大市场是美国的有线电视。结果，加拿大通过与美国的合作，通过美国这个世界上最大的电视节目交易平台，使自己的节目走向了世界。

中国的电视台应该寻求更多的内部和外部的合作。然而，由于存在级别和地位的差异，中国电视节目基于行政隶属关系的合作多；基于同等级别的合作多，而基于平等商业关系的市场合作比较少。同时，由于存在许多非经济因素，市场经济机制也不能充分发挥效用。在合作中不考虑“身份”、“地位”的差异显然是不现实的；但市场经济是建立在经济核算与合同制度基础上的最单纯也更平等的商业关系，理应消除一切不必要的行政障碍。

(四) 加入WTO后的中国呼唤广播电视法

如前所述，一个国家实行什么样的电视体制和制播模式，取决于政府的法律。例如，对一国电视性质的规定，包括是否允许私营电视的出现，是否采用商业经营的方法，对公民和媒介所有权和使用权的规定，等等，都属于法律规定的范畴。对商业经营和市场规则的决定，以及如何获取电视经营许可的程序，等等，则属于电视规制的范畴。在英国，规定英国广播公司的设立和业务经营的基本法规是《皇家特许证》（Royal Charter）和《许可协议》（ Licence and Agreement），前者规定BBC的 设立、目的、权限与责任，后者规定BBC从事广播电视事业的条件。对商业广播电视的法规则由议会制定。最早是1954年的《电视法》，1972年又为开办商业无线广播制定了《无线广播法》，多次修改后1990年又制定了商业广播中引入竞争的《广播法》。德国以州为主管理广播电视，广播电视法由联邦各州议会制定，州际间和全国性广播电视规范由联邦各州共同协定，由德广联执行，现有全国性法规主要有：《统一德国关于广播的国家协议》、《广播电视接收费用的州际协议》，1997年8月颁布了《信息通讯服务法》，对国际互联网等信息技术的管理做出了规定，成为世界上第一部多媒体法。

在全球化的情况下， WTO等超国家组织的规则变得日益显要。但是，国家的重要性并未消失。至少，在世界组织中政府仍然是国家的合法代表。在全球市场经济的环境中，国家只是改变了活动的领域和作用的方式。这些领域中最重要的就是法规。这些方式中最重要的就是行政处理和监督。国家对媒介的规制不论是在国际还是在国内都仍然有效。政府的法律和规制对电视事业具有生死予夺的关键作用。例如，法国的公营电视1台一夜之间变为商营性质，就是由于1986年《传播自由法》（它确立了关于广播电视的设置、财政和反垄断等规定，并确定法国最高视听委员会对广播电视机构具体经营规则的统一管理权）的出台及其后政府规制政策的改变。

法律使政府的管理具有合法性、权威性。但是法律的制订本身也必须合法，只有经过特定、严格的立法程序产生的法规才具有权威性。法律的制订和实施也需要广泛的社会监督。

进入WTO之后，国家仍然要以规制的方式对媒介行使处分和监督的权力。不过，随意发布、经常变更或者不合程序的指令，即使冠以“法规”的名称，也难以产生法规的效力。更多理性规制、更多依法监督对电视行业、对社会、对大众都是福音。

中国目前尚无广播电视法。以国务院和广播电视最高管理机构（广播电影电视部、广播电影电视总局）及其下属部门名义发布的许多行政法规、行政规章和法规性文件（规制）发布前没有充分的讨论和论证，媒体及其他法人和个体无权通过提案和听证会等方式参与公开的立法程序，公众也无法监督执法和司法的过程。因此，产生于非公共程序的法律缺乏公众基础，公共政策“行政式”、“体制内”的特点鲜明。这样的规则缺少权威，大胆的下级部门常常预测某些不合时宜的规范必将改变，而在利益驱动下尝试先行突破。此外，中国电视法规本身的片面和不足反映在，广播电视规范性条文大多属于限制性的“义务”；而不是保护性的“权利”。规范行为则必须结合行政指令三令五申、反复推行，才能奏效，从而大大提高了法规的实施成本。因此，中国需要制订和颁布公开、明确、法治化、标准化、比较稳定和能够与国际沟通的广播电视法规体系。

【注释】

(1) 本节关于“规制”的概念主要来自张志，《日本广电媒介体制的经济学审视》，《国际新闻界》2003年第1期，第40页；并概括其电子邮件（2003.6.9.）和书信（2003.6.10）的内容。

(2) FCC, Summary of the Broadcast Ownership Rules, June 2, 2003, www. fcc. gov

(3) Adelstein, Jonathan, Remarks Before the Media Institute, May 20, 2003, www. fcc. gov

(4) McAvoy, Kim, The B＆amp;C 25 Media Groups, May 12, 2003, www. broadcastingcabl.com

(5) 陈卫星， 《法国电视体制的市场化转型》，http://www.cctv.com/tvguide/tvcomment/tyzj/zjwz/5778.shtml。

(6) 同上

(7) 韩国三大广播电视机构中只有KBS有权征收电视执照税（类似英国BBC的电视执照税），每月每台2500韩元。一般家庭电视，拥有多台以上按一台计算；其他情况时，按照拥有电视机台数累加收费。