应急管理法制

突发事件应急法制是指一个国家或地区针对突发事件及其引起的紧急情况或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总称。它是一个国家法律体系的基本组成部分，是在非常状态下实行法治的基础。简而言之，它体现的是对突发事件的法律应对，是从法律角度探讨突发事件的应对策略和方法。

和应急管理的预案、体制、机制建设相比，应急管理的法制研究则要早得多，可以追溯到行政法学早期对紧急状态的研究。2004年宪法中的“戒严”修改为“紧急状态”，标志着我国对紧急危机认识和危机管理应急处置等方面的发展与提升，同时进一步促进了我国应急管理法制研究的发展。法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。应急管理法制建设，就是依法开展应急工作，努力使突发公共事件的应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道，使政府和公民在突发公共事件中明确权利和义务，即使政府得到高度授权，维护国家利益和公共利益，又使公民基本权益得到最大限度的保护。在宏观层面的法制体系研究方面，有学者认为，公共应急法制建设是一项宏大的社会系统工程，主要内容包括主要特征、基本要素、制度环节，现实状况与突出问题、完善对策与评价体系。有学者从我国紧急状态法的法律体系入手，提出了中国紧急状态法的主要制度和立法构想。还有学者从综合减灾的角度，提出了《综合减灾法》编研框架建议。随后一些学者相继从公民权利、行政程序、政府义务、行政指导等不同角度开展了比较深入的宏观、微观层面研究，比如，有学者认为，法学界和实务界忽视了行政应急性原则在整个行政法制建设中的应有地位和作用，必须注意将行政应急原则列入我国行政法的基本原则体系。有的学者从新危险因素的角度阐述了应急立法的背景，认为新危险因素导致国家应急职权和公民应急权利和义务的新关系，从而要求新威胁的新体制和新安排新结构的新机制的建立。还有的学者提出应急能力分为克服能力和法律能力，进而提出应急法律能力的首要问题和基本问题。不论是从突发事件应对法的理论框架着手，还是从应急法律的理念、原则、构成要素以及评价体系的分析切入，这一系列研究对《紧急状态法》的起草到《突发事件应对法》的出台起到了极大的推动作用。随着《突发事件应对法》的颁布，研究者们又将研究重点转向应急法律实践，认为通过法制创新，在常态下就扩大公众参与应急管理的预防工作，提高应急法制的实效性。不少学者结合实地情况，研究了地方应急管理立法问题。

2.6.1 应急法制的作用

应急法制旨在以法律手段调整突发事件的应对处置，其调控的对象是突发事件及其引发的公共危机。突发事件应急管理虽然需要政府采取特殊的应对措施，但也必须有法律依据，依法实施应急措施。突发事件应急管理的有效运行离不开法律政策和规章制度环境，法律和法规对应急管理体系有很大的影响，可以从立法层面保障体系的健康、快速运转。应急管理体系应该在国家现行的法律环境下运行，除非需要启动行政紧急程序; 同时，现行的许多法律和规章也为保障应急管理体系的运行保驾护航。

完善的应急法律规范体系，把应对突发事件的公共应急管理系统纳入法治化轨道。在政府动员社会资源应对突发公共事件时，应及时采取应急管理所需的各种应急措施，同时予以充分的权利救济，更加稳健地维护经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利(特别是基本权利)受到有效保护，公共权力(特别是行政权力)受到有效制约并能有效行使，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。法律手段是应对突发事件最基本、最主要的手段，实现突发事件应急管理的法制化意义重大。

1． 法制化有利于克服突发事件应急管理的经验化倾向

突发事件和通常事件有很大不同，是一种特殊的政府管理形态。应对突发事件，特别是在应对突发事件的应对现场、协调中，往往需要非常规的手段进行决策指挥及资源调动，个人经验与能力的重要性显得格外突出。然而，应对突发事件不能仅仅依靠经验，更重要的是依靠法制，这是我国在处置各类突发事件的实践中总结出来的经验和教训。事实证明，仅仅依靠经验和管理者的个人能力，不足以达到预防突发事件发生、控制突发事件危害的目的。通过应急管理法制的功能，使行政紧急权力的运用控制在法律规定的范围之内，有权机关不能随意宣布国家或局部地区处于紧急状态，不能误用、滥用法定的紧急权力。行政机关的特殊权力以及公民权利所受到的限制，都应当设定在法律规定的特定时期、特定条件下的特定范围之内。另外，还要通过应急管理法制保证行政权力的运用符合平息紧急事态、尽快恢复秩序的原则。

现代社会应对突发事件有着自身规律，概括起来说，就是要居安思危、有备无患，快速判断、果断处理，整合资源、协同应对。根本点在于，突发事件的应对要实现由个别调整向规范调整的转变，以减少突发事件应对工作中的任意和无预期，增强趋利避害、化险为夷、转危为安的能力，牢牢掌握应对突发事件的主动权。

因此，法制建设可以总结应急管理实践中所蕴涵的规律性认识。必须紧紧抓住制度建设这个根本，建立健全科学应对、依法应对突发事件的长效机制。应急管理的效能来源于科学完备的制度保障。具体的经验做法和规律性认识，需要通过制度建设予以规范和升华，更好地指导实际工作。这几年应急管理工作最突出的特点，就是在深入总结群众实践经验的基础上，制订了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。建立健全应对突发事件的长效机制，本质上就是要不断推进以“一案三制”(预案、体制、机制、法制)为核心内容的应急管理制度建设。

2． 法制化有利于实现突发事件应急管理的依法行政

健全应急管理法制是实施依法治国基本方略、坚持依法行政、建设法治政府的重要组成部分。依法治国已经成为我国的治国方略，在现代法治原则的支配下，国家生活的各个方面包括应急状态的处理与应对都应纳入法治的轨道。实行依法治国，必然要求政府是法治政府，坚持依法治“官”、依法治权，防止行政权力的滥用。从应急管理的视角来看，法治政府建设涵盖的三个方面的内容同样具有理论和实践的意义。

行政职权法定。法治政府的实质是人民对行政管理活动的制度约束，它是“人民主权”原则的具体体现。行政权力是一种国家强制力，目的在于维护社会秩序和公共利益、增进社会福利、保障公民生命财产和人身不受侵犯。但由于行政权力具有主动性、扩张性和强制性等特点，极易滥用，因此必须对其进行规范和约束。发生突发事件后，政府在社会生活中的角色任务得到扩张、强化，如果政府行为得不到法律的规制，必然会在应急状态下走向失控、混乱和无序。

行政行为依法。行政行为是行政权力的实际运行，也是行政人员对社会公共事务进行管理的实施过程。一般来说，行政行为主要包括决策和执行两个基本环节。行政行为依法就是要严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。在应急管理过程中，各级政府及其工作人员都被赋予较大的处置权力，要注意依法保障当事人和利害关系人的权益，防止发生违法行使权力侵犯人民群众利益的行为。

承担法律责任。法律责任就是因违法行为而承受的不利的法律后果。承担法律责任需要解决好行政监督问题，应急法制的建立健全有利于推进政府应急决策的开放性、透明性，将政府如何处理突发事件置于公众监督之下。这是法律自身公开性的必然要求，既保证了公民的知情权，也有利于调动社会参与应急管理的热情和积极性。

3． 法制化有利于实现突发事件应急管理中的各方协调

应急管理法制的一个重要功能就是通过一系列权利的配置和义务的明确，协调各种可能的力量，形成统一的合力，共同应对突发事件，以尽快平息事态。由于我国目前尚缺乏统一的应急救援法律制度，中央和地方政府的紧急权力及其界限并不清楚，导致了地方政府之间的各自为政、互相牵制，从而降低了应对公共突发事件的效率。因此，突发事件应急管理法制需要解决上下级政府之间、政府各部门之间以及政府和社会力量之间的关系，以便发生事故后，有利于依法配置、协调紧急权力，各方面职责能够明确协调，使得政府依法调动、整合应急资源，在法律的权威保证下，发挥各种资源优势，形成应对危机的合力，降低处理成本，以最高的效率来处置各种突发事件，同时推进政府依法决策、科学决策和民主决策。各种资源能够有效地运行。

按照我国有关法律规范，危机管理实行的是条块结合、以块为主、分级管理、分工合作的工作机制。中央政府统一指挥，省级以下政府实行属地管理，公安、安监、卫生、民政、气象、水利、农业(畜牧)、新闻等政府部门各司其职。各级党委的工作部门也应该在本职工作范围内，积极参与应急管理过程。党委部门的工作主要是组织、宣传、联系民主党派和社会团体等，这些工作可以纳入应急管理的组织动员机制之中，也可形成风险应对和应急管理的能力培训、意识养成、社会协调等工作机制，从而更加有效地整合资源。

应急管理各个环节的工作不仅仅是政府系统的工作职责，也是党委系统的重要工作内容，党委及其工作部门也要依法积极介入，形成与政府应急管理工作的联动机制。具体来说，党政部门之间的联动机制包括以下几个方面: 党委在统领全局工作布局中，可考虑将社会安全隐患排查工作、风险评估工作等与政府应急管理的预防和准备工作对接，既可保证党委领导政府负责的体制，又可形成党政之间的工作联动。在预案编制上，党委工作部门和政府部门共同参与，形成互动。党委和政府各有自身的工作系统，在关于风险隐患的认知和分析上各有特点和优势，党政部门互通有无，消除信息盲点，更全面深入地了解存在的各种风险隐患，增加应急管理的主动性、针对性和有效性。突发事件应急管理的复杂性和衍生、次生效应需要建立党政部门联席会议机制来应对。随着社会经济政治系统之间的关联性不断增强，某一领域发生的突发事件往往会影响其他领域，从而使得突发事件发生变异(衍生或者次生)，如自然灾害、事故灾难可能会引发突发卫生事件，上述突发事件还可能会引发社会安全事件等，因此突发事件的应对不仅需要政府部门之间的协同，还需要党政部门之间的联动。而党政部门联席会议机制则有助于各部门之间沟通信息，有效应对各种变化。

2.6.2 应急法制体系

在我国，一套完善的突发事件应对法律体系主要包括以下几个层面:

第一，宪法中的紧急状态条款。宪政意义上的宪法以国家最高法律的形式，界定了国家与社会、政府与公民的活动范围和关系。突发事件应对尤其是在紧急状态下涉及根本的国家权力运行问题和公民基本权利限制与保障问题，现代宪法的价值追求与制度设计决定了这些内容都需要宪法作出规定或授权。世界许多国家的宪法中都有关于紧急状态的专门规定，甚至有的国家在宪法中专章或篇规定紧急状态或紧急权力，如委内瑞拉1961年宪法第九部分专列紧急权力一章、印度1979年宪法第十八部分专列紧急状态篇。我国1982年宪法最初只规定了战争、动员、戒严，但对一般的紧急状态或突发事件没有涉及，非常法制条款不周延。2004年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案将第62条、80条、89条中规定的“戒严”修改为“紧急状态”，正式确立了我国的紧急状态法律制度的宪法基础，这对完善我国紧急状态法律体系具有重要意义。但是，现行宪法规定还是略显不足，它只对紧急状态的决定与宣布主体作出规定，而紧急状态确认和宣布的程序、紧急状态下宪法和部分法律的效力问题、公民基本权利的限制与中止等深刻而广泛的内容都有待补充完善。

第二，统一的突发事件应对法。根据宪法制定统一的突发事件应对法，为公共应急法制提供基本的框架，确立我国突发事件应对法治的法律基础，具有重要意义。目前世界范围内许多国家制定了统一的紧急状态法，如美国1976年的国家紧急状态法、法国1955年的紧急状态法、加拿大1985年的危机准备法和危机法、俄罗斯2002年的联邦紧急状态法、英国2004年新制定的《国内突发事件法案》等等。我国最初列入全国人大常委会的立法计划的是“紧急状态法”，但紧急状态立法应含突发事件应对，紧急状态法不仅是国家处理紧急状态事务的基本法，而且也应当是全部国家应急事务的基本法。建立综合性国家应急处理体制是当代国家应急处理的基本取向，同时制定紧急状态和一般应急两个并行的基本法是不科学和不可取的。紧急状态是对应急事务分级的结果。总之，统一的突发事件应对法的制定，是对我国公共应急整体制度安排的法律回应。

第三，突发事件应对专门或特别立法。统一的突发事件应对基本法只是提供公共应急制度中的基本准则、基本职权和基本程序，它不是对现行应急立法的汇编，不会简单地替代专门应急法，而是为现行和将来的专门应急立法规定标准和要求。实际上，行政紧急处置措施是应对突发事件的关键要素，根据突发事件分类、分级与分期的客观规律，在一部法律文件中统一规定行政紧急措施既不可行也不科学。离开具体应急情形授予采取行政应急措施的权力，既不能有效地应对危机，还会增大滥用行政紧急措施的可能性。因此，需要统一立法与专门立法相结合。专门立法可以是“一事一法”，即分别针对不同类型的突发事件专门立法，如《地震应急法》、《防洪法》、《传染病防治法》、《消防法》等; 也可以是“一阶段一法”，即针对突发事件的不同处理阶段的特点来分别立法，如《灾害预防法》、《紧急状态准备法》、《紧急处置法》、《灾害救助法》等。

一事一法模式主要考虑的是突发事件的性质和处理手段比较符合人们的认识习惯，容易为人们接受。交通事故法律主要有: 《海上交通事故调查处理条例》、《民用航空法》、《民用航空器飞行事故调查规定》、《铁路应急通信系统运用管理暂行办法》、《道路交通事故处理程序规定》等; 核事故法律主要有《核电厂核事故应急管理条例》、《核电厂核事故应急报告制度》、《核电厂核事故应急演习管理规定》等; 公共卫生事故法律主要包括《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》、《传染性非典型肺炎防治管理办法》、《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》、《食品卫生法》等; 火灾事故法律主要有《消防法》、《公共娱乐场所消防安全管理规定》、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》、《森林防火条例》等; 生产安全事故法律主要包括: 《安全生产法》、《矿山安全法》、《矿山安全法实施条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等; 灾害性突发事件法主要有《防震减灾法》、《防汛条例》、《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》、《黄河水量调度突发事件应急处置规定》、《环境保护法》等。

一阶段一法模式的优点在于立法数量较少，故而立法成本小于一事一法模式，同时有利于整合资源，发挥统一领导机关的拳头优势，如在采用一事一法模式时，《防洪法》和《地震应急法》中都会存在有关洪水的预防、地震的预防的条款，并有可能建立两套完全不同的预警系统，而在采用一阶段一法模式时，这些法律中的预防部分就可以整合为一部统一的《灾害预防法》，建立统一的预警系统，极大地节省了应对自然灾害的成本，加快了危机信息的传输和处理，符合突发事件应急处理的规律。但一阶段一法模式需要较高的立法技术，需要先对突发事件的不同发展阶段进行科学的研究，所以在某种程度上说，一阶段一法模式是人们对突发事件应急认识不断深入的结果。从现在的突发事件应急立法趋势来看，许多最初采取一事一法模式的国家正在逐步进行一阶段一法的尝试，尤其是针对自然性突发事件。但两种模式是相对而言的，二者存在交叉也可能同时存在，所谓的阶段也只能是相同性质的“事”上的阶段，如日本制定的针对自然灾害事后救助的《灾害救济法》、美国制定的主要针对自然灾害的《灾害救济和紧急状态援助法》等。

第四，其他法律、法规中的应急条款。除了统一和专门的应急立法，还要逐步完善与突发事件应急机制密切相关的法律制度，包括行政程序法、行政强制法、政府信息公开法、行政征用(征收)法、国家赔偿(补偿)法、行政诉讼法等等。在制定或修改这些法律是应注意涵盖与突发事件应对相适应的应急条款，至少应与统一的和专门的应急立法相协调、相配套。如在拟制定的行政程序法中，根据紧急行政行为的一般规律和要求规定“紧急行政程序”条款或特别规定。

2.6.3 应急法制构建原则

突发事件应急法制的架构并非可以随心所欲，它作为整个法律体系的组成之一，同样应当接受某些法律原则的支配，只有这样才能既坚持自身的特殊性，又保持法律体系内部精神上的统一和规范之间的协调。这些法律原则共同构成了突发事件应急法制的理论基础。它们不仅是建设和完善我国突发事件应急法制的立法原则，更是指导我国“公共应急法制”实践的理论基石。

从具体内容看，突发事件应急法制的理论基础应该包括两个层次: 一是从宏观上对所有应急法制领域进行全面指导的“基本原则”，二是从微观上对突发事件应急法制的某一领域进行单项指导的“具体原则”，它们的适用范围仅及于应急法制的某一方面。从我国的突发事件应对实践来看，突发事件应急法制缺乏正确的理论指导，不仅表现在它不能与宪法文本和宪政精神建立起有效的联系，还表现在它忽视应急法制具体原则的建构和实施，这二者其实是一脉相承的，从行政管理而不是宪政和行政法治的角度确立我国的突发事件应急法制，这是我国现行应急法普遍存在的一个重要问题。对于应急法制具体原则的意义，应给予充分的重视，因为它是从微观上指导我国突发事件应急专门立法和实践的准绳。

1． 公益原则

应急状态下所采用的限制性措施必须以公众利益为目的。突发事件威胁到多数人的利益，对少数人的特别权利或者多数人的部分权利进行限制的唯一正当性，来自于应急措施的公益性。在特征和属性上，这种由应急措施保障的公共利益，必须是正当的、现实的、客观的、重大的，而不能是过分的、虚构的、主观的、微小的。同时对这种抽象性很强的公益作有效监控和审查，防止个别官员以公益需要为名采取强制措施实现打击报复、以权谋私等非法目的。

2． 比例原则

不能仅仅有紧急权的法律依据，还应当保证紧急权的行使要有一个合理的限度，尤其是限制公民权利的紧急措施，其性质、方式、强度、持续时间等都必须以有效控制危机为必要，根据对象和情况的不同采取相应措施，不能给公民带来不必要的损害，应将利益损失和对秩序的破坏降到最低程度。

3． 科学与效率原则

应对突发事件是一项重大而艰巨的社会任务，对专业性和技术性要求很高，尤其是在那些因工业技术事故或自然灾害所导致的突发事件中。

4． 积极责任原则

与常态法制一般注重政府的消极责任有所不同，突发事件应急法制更强调政府科学、及时、有效应对危机的积极责任。因为突发事件应对的成败与否，在很大程度上取决于政府部门和官员履行积极责任的效果和效率，政府应该在公共危机管理中发挥核心和领导作用。

5． 预防与抗救相结合原则

突发事件应急措施从具体内容上看可以分为3个阶段，即: 预防准备、事中应对和事后恢复。通常后两个阶段更容易引起重视，因为此时突发事件已经造成现实严重的社会危机; 但是在突发事件应急法制建设中，我们更应当强调危机预警以及危机管理准备工作的重要性，贯彻以预防为主，预防、应对、恢复相结合的方针。

6． 分级管理原则

为建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的突发事件行政应急体制，必须确立分级管理的原则与机制，贯彻“统一领导，分级管理，属地归责”的方针，在突发事件应急法制中明确各级政府在突发事件应对过程中的职责和权限。

上述原则不是各自独立、互不相关的，相反它们在内涵、精神上都是彼此相通的，因而才能构成一个完整、统一的原则体系，为突发事件奠定科学而坚实的理论基础。通过这些基本原则从而全面系统地为突发事件应对措施提供科学、权威、规范、统一的法律指导和保障，改变现有应急法律条文简单、内容原则抽象、可操作性差的状况，便于依法行政、公众守法和社会监督，有利于实现建立法治政府、责任政府、阳光政府和服务型政府的法律制度创新目标。

2.6.4 完善我国突发事件应急法制

从应急法制的立法过程看，我国应急法律制度已有一定的基础，为我们应对突发事件提供了法律保障。但仍然存在一些不完善之处，致使我国政府的突发事件应急管理体系还缺乏健全的法律基础，主要体现在: 一是现行的应急法律体系的整体结构还不够合理。如没有突发事件救助法、国防动员法、恐怖事件应急法、台风防治法等，一些重要领域存在法律调整空白。二是现行的应急法律制度还不够健全。如一些单项法律法规只涉及政府突发事件应急职能的某些方面，各级政府和部门所作的行政规定或较为笼统、难以操作，或应一时之急、相互之间难以衔接。又如应对处置突发事件时，在赋予政府行政紧急权力，保证其采取有效的应急措施来控制和消除紧急状态的同时，如何保障紧急状态下的公民合法权利，最大限度地减少因行使应急措施而对公民合法权益的损害，相关保障机制在我国现行应急法律体系中还比较薄弱。

突发事件应急法制是一个国家或地区在紧急状态时期实行法治的法律基础，要构建健全的应急管理体系，就必须高度重视应急法律体系的不断完善。

(1)要注意清理现有法律、法规和规章中与《突发事件应对法》不一致的制度规范，统一突发事件处置制度

目前，根据《突发事件应对法》第三条第二款规定，按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。上述规定虽然兼顾了突发事件的不同特点，建立了一般与具体相结合的突发事件分类制度，但是，由于现有的一些法律、行政法规对某些特殊的自然灾害作出的分类明显不同于《突发事件应对法》，由此产生了突发事件应急预案和应急响应制度的不协调。在这方面，《防震减灾法》、《防洪法》中的有关规定都有与《突发事件应对法》存在出入和不一致的地方，应当通过修改法律的方式来统一突发事件的分类标准，建立统一和规范的突发事件应急分类体系。

(2)要以各级人民政府的应急工作机构为龙头，对不同种类的突发事件采取统一的应急管理组织体制进行指挥、管理和协调

根据《突发事件应对法》的规定，各级人民政府统一负责本行政区域的突发事件应对工作。这是突发事件应对工作组织体制的一条重要的法律原则。但是，也要看到，由于目前存在的突发事件应急工作组织体制是以《突发事件应对法》出台前的相关法律、法规和规章的规定建立起来的，所以，在实际工作中，防洪救灾、防震减灾、公共卫生应急等突发事件应急指挥机构都是以政府相应的职能部门为管理核心的，这种分散的应急组织体制实际上并不利于充分发挥突发事件应急工作的整体效能，特别是不能充分有效地发挥各级人民政府应急工作机构的核心作用，存在着多头管理和多头指挥、协调的权限交叉和重叠的现象。应当通过改革政府行政管理体制的方式，来建立真正以政府应急工作机构为核心的突发事件应急工作组织和协调体系，其不仅要在应急时期发挥自身集中、统一的指挥效能，在平时的应急准备阶段也应当起到很好的组织和协调作用，避免在应急准备工作阶段各自为政、重复设置等浪费公共资源的现象发生。

(3)要以保障公民权利为核心，适时制定出台《紧急状态法》，对不能通过《突发事件应对法》来加以应对的“公共紧急状态”，应当通过制定更加严格和规范的紧急权制度的方式，来保证突发事件应对工作真正做到有法可依

突发事件应对，特别是突发事件应急期间，为了有效地控制和消除导致突发事件发生的危险源，政府应急工作部门必然会采取一些限制公民权利的措施和对社会公众施加紧急义务的措施，这些行政措施是否符合依法行政的原则，特别是是否属于行政机关所依法享有的行政职权的范围，这是有关突发事件应急工作是否能在法治原则下进行和是否符合法制统一性要求的重要事项。《突发事件应对法》只是针对在宪法所规定的政府行政权仍然能够有效控制突发事件的情形的，对于特别严重的“公共紧急状态”，仅仅依靠《突发事件应对法》所建立的应急法律制度是远远不够的，必须要在总结《突发事件应对法》立法经验的基础上，制定以保障公民权利为核心的《紧急状态法》。只有制定《紧急状态法》，《突发事件应对法》中有关限制公民权利和要求社会公众承担应急义务的规定才能受到法治原则的有效控制，而如果没有《紧急状态法》，则可能会导致政府部门在突发事件应急过程中，仅仅依据《突发事件应对法》的规定就行使了应当由《紧急状态法》来加以规定的行政紧急权。因此，为了进一步保障公民权利和加强突发事件应急工作的法制统一性，必须要尽快制定一部以保障公民权利为宗旨的《紧急状态法》。

(4)通过机制创新增强应急法制实效

实践证明，机制创新、方法创新是提升应急管理能力的又一重点。一要公开应急管理的政府信息。应急管理事务透明是突发事件应对工作的基本要求。正反经验都充分证明，在现代传播手段和媒体非常发达的今天，任何遮掩真相的企图都可能被彻底曝光，很可能彻底失去公众信任。因此，应急管理工作和相关信息的公开化，是现代应急法制的基本要求。二要创新和完善责任机制。这是应急法制的重要组成部分。一个负责任的政府，应当勇于承担危机管理工作责任，而不能文过饰非，推卸责任只会使政府公信力下降，不利于化解危机。三要注重运用柔性管理手段。即便是在危机应对工作中，也不能一味依靠政府机关发号施令，一味采用强制性手段，而非常需要积极采用行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助、说服教育等柔性管理的方式方法。

(5)应急法制要在常态下切入着力

应急法制的工夫要更多地花在突发事件发生之前、之初，也即做好预防与应急准备工作，以及监测与预警工作。在平时的行政管理工作中，如果没有“预防为主、预防与应急相结合”的应急法治原则作指导，那么制订和调整预案、储备和更新物资、培训专业人员、实施应急演练等一系列需要花费人力、财力、物力的事项，往往很难名正言顺地提上政府机关的议事日程得到充分保障，一旦突发事件发生就难于急用。因此，在常态下就要注重抓好应急法制的制度建设、机构建设、队伍建设、物质准备、知识储备和技能演练，应急法制实践需要在常态下就切入着力，真正做到预防为主，才能事半功倍。

(6)提高社会公众参与应急管理工作的主动性

做好突发事件应急工作，不仅仅是各级人民政府的职责，也是全体社会公众应尽的法律义务。从突发事件应急工作的经验和教训来看，没有社会公众积极参与和主动配合，政府应急工作部门就无法有效地提高应急工作的效率，也容易因为采取一些法律上的限制公民权利措施和要求社会公众承担应急义务的措施导致政府与社会公众之间的不必要的冲突和法律纠纷的出现。因此，以普法来促进社会公众应急意识的提高，以法律所规定的应急义务作为约束社会公众自觉遵守《突发事件应对法》的行为准则，使得社会公众通过学习《突发事件应对法》，既能懂得如何依法保障自己的合法权益，同时又能积极和主动参与突发事件应对工作，从而形成政府与社会公众应对突发事件的合力，在共同遵守《突发事件应对法》的前提下，维护突发事件应对工作的法制统一。突发事件应急工作的特点需要法制的统一，贯彻实施《突发事件应对法》是保证突发事件应急工作具有统一性、整体性和协调性的法律前提，而加强突发事件应急工作的法制统一性又可以保证《突发事件应对法》的正确和有效地贯彻实施。