中国政企关系的另一面

（一）刻板的资本家政治：没有资产阶级就没有民主

摩尔（Barrington Moore）在其名著《专制与民主的社会起源》中，将经历了经济现代化最初阶段的“农业国家”的阶级结构看作塑造政权属性的关键变量。“资产阶级革命”（bourgeoisie revolution）塑造了英国、法国和美国的议会民主制，德国和日本的“上层革命”（revolution from above）以法西斯专制而告终，中国和俄国的农民革命则推动了共产主义政权的建立。而那些能够发动资产阶级革命的国家（17世纪的英国、18世纪的法国和19世纪的美国），其共有特点是在现代化的早期阶段就出现了较强的“资产阶级冲动”（bourgeoisie impulse），在早期现代化的德国和日本（18世纪后期和19世纪中期）“资产阶级冲动”是中等水平的，而在19世纪的中国和俄罗斯，以及20世纪的印度是最弱的。^[33]摩尔的最终结论可以简要概括为“没有资产阶级就没有民主”。摩尔所刻画的资产阶级政治的刻板图谱——资产阶级是天生的民主派——成为人们研究阶级政治的起点。

自从我国在1988年通过宪法修正案的形式赋予私营企业以经济合法性，及2001年7月1日提出“三个代表”重要思想，并在2004年将之写入宪法，从而赋予了私营企业主政治合法性以来，西方学者对于中国私营企业主阶层的关注和兴趣与日俱增。这些学者多数以现代化理论为蓝本，以西方发达国家的历程为经验基础，指出了这些阶层所具备的潜在政治能量。在笔者看来，这些学者没有注意到不论是人大、政协，还是各种形式的社会组织，就本质而言，它们都是在党的领导下的组织，越是正式的组织，越是长期存续的组织，就越能体现党与其他社会力量间的权力差异。^[34]这些组织中的层级结构、决策程序、议题设置等都可以用来节制新进入者的激进，新成员可能很快学会如何调节自己的目标或用组织通用的话语来表达自己的目标以便能够顺利进入组织议程，懂得赢得其他成员拥护和支持的重要性，通晓如何运用组织所提供的渠道来最大化自己的收益等，被吸纳进这些组织的精英群体，更可能是一个既有游戏规则的适应者而非挑战者。

从实践中看，中国对于私营企业主阶层的吸纳是抢占性的，几乎在这种类型的经济形式出现的同时就着手建构合作主义组织，以确保他们的利益和诉求能够在体制内得以表达，不会危及既有秩序。针对私营企业主阶层的调查表明，当他们被吸纳进这些组织时，“相互之间缺乏有机联系，没有形成独立的意识形态，也没有明确的政治诉求，组织需求主要是经济方面而不是政治方面的”^[35]。工商服务类组织独立性和自主性的增加尚没有将私营企业主阶层转变为一个组织性的“压力集团”，甚至没有明确的迹象表明，它在向这个方向转变。2013年全国工商联的决算显示，高达96.4%的资金来自财政拨款收入。^[36]从资金的结构看，它仍是一个不折不扣的群团组织。2004年的报告调查了私营企业的纠纷解决机制。在问及与管理部门发生纠纷时，私营企业的解决方法时，回答①“默默忍受”的占9.9%，②“私下协商，自行解决”的占5.9%，③“请求当地政府或上级主管部门解决”的占20.8%，④“提请仲裁机构仲裁或向法院提起诉讼”的占3.9%，⑤“请工商联和私营企业协会协助解决”的占9.2%，⑥“自发联合起来争取解决”的占2.2%，⑦“找报纸等舆论工具反映”的占2.3%。^[37]如果我们将选项①看作忍耐回避策略，选项②和③看作协商调解策略，选项④到⑦看作施压策略。施压策略最能够作为私营企业主阶层独立性的表征，但四项之和也仅有17.6%，占主导的仍然是协商调解策略。

黄冬娅针对私营企业家利益表达渠道选择的研究表明，选择是基于两个变量权衡的结果：一是政府对企业的依赖度，二是国家内部对地方政府的监控度。“弱依赖”是指由于特定企业对地方官员的政绩考核影响不大，企业在与官员的博弈中处于相对不利地位；“强监控”是指国家的政策意图明确，而且表现出非常强的政策执行意愿，地方官员“阳奉阴违”的行为将冒着非常大的政治风险。黄冬娅的结论是：“企业家并非由于企业做大和自主性增强而采取更具对抗性的‘正式沟通’去反映自己的利益诉求，相反，只有存在弱依赖和强监控使得企业无路可走的情况下，企业家才会通过正式沟通去表达诉求；并且它不会因为其制度性或组织性而获得更大的政策影响力，它的影响力最弱。”^[38]曹正汉将私营企业家在面对制度环境障碍时的做法分为普世趋向和特殊趋向。“在1978—1988年，民营企业家面对缺乏经营合法性的问题，按照普世原则，他们将致力于推动经济体制改革，寻求为私营企业立法；若按照特殊关系的趋向，他就只满足于自己借一顶红帽子或者自戴一顶红帽子，至于其他的民营企业能否戴得了红帽子，与他无关；又比如1989年到1997年的政治地位问题，按普世原则，企业家将致力于推动政治体制改革，而按特殊关系趋向，企业家就选择在企业内建立党组织。”温州商人采取的是“特殊关系取向的谋利精神”^[39]。尽管如此，社团管理体制改革在中国尚是一个新鲜事物，我们所引用的这些调查和研究要么发生在改革之前，要么发生在改革过程中或改革后不久。社团管理体制改革的长期效应如何，尚是一个开放性的话题，值得我们跟踪研究。

（二）作为一种平衡力量的外资经济

尽管可能并未有意为之，而是不断试错的结果，中国经济改革在不同时期的确呈现明显的侧重点。在1979年改革伊始，领导人就推动了对外的开放，促使外国直接投资的自由化。而私营经济的发展直到1992年邓小平“南方谈话”后才真正开始，国有企业改制则在1997年中共十五大后才大规模启动。加拉格尔（Mary Elizabeth Gallagher）提醒我们，这种改革次序对于中国的经济改革和政治发展都有着深远的意义。^[40]在经济层面上，外资企业所推行的劳动实践逐渐扩散到了社会主义经济的核心组成部分中。面对来自外资企业的竞争，国有企业要求获得类似的自主权和优惠措施，比如提高管理技术人员的工资以避免其被外企“挖走”，要求更为灵活的用工方式（打破“铁饭碗”，可以更加容易地解雇职工）。在意识形态层面上，外资企业的大量进入及由此所带来的巨大竞争压力，使得转型经济体中意识形态争论的界线由“公与私”转向了“内与外”，这起码在部分程度上分散了指向私营经济的“火力”。而在政治层面上，它避免了中国过分依赖私营企业发展经济，这间接导致了中国的私营企业主阶层，不论是与东亚发展型经济体相比，还是与苏联东欧等转型经济体相比，其政治能量和经济实力都远为逊色。

流动的资本总是偏好于那些有着清晰的私有产权、独立和公正的司法制度、稳定国内环境的目的地。改革开放以来，中国在短时间内成长为最具有吸引力的外资流入国。然而，这与经济学家所开列的“资本偏好包”并不搭界。在西方社会看来，中国在产权保护方面有着糟糕的记录。在产权联盟（Property Rights Alliance）2010年发布的国际产权指数中，中国在125个国家中排名第64位。^[41]在《华尔街日报》和美国传统基金会发布的2010年“经济自由度指数”（Index of Economic Freedom）中，中国在179个国家中排名第140位，在财产权方面的得分最低。^[42]这与西方奉为圭臬的产权理论明显相悖。有学者试图来调和两者的矛盾，提出了所谓的“分级产权制度”，认为中国的经济增长依赖一种划分不同安全等级的产权制度。根据财产所在的位置及财产所有人可分三个等级，农民受到的保护最少，城市居民受到较好的保护，而外国投资者拥有最可靠的产权。^[43]

尽管上述观点不无偏颇，但它还是透露这样一个事实：即中国赋予了外国投资者超国民待遇。裴敏欣指出，这样做的原因是，在执政者看来，外国投资者是一个不具有政治威胁性的团体，因为他们的首要动机是利润，而不是权力。私营企业主则可能构成更为直接的长期威胁。他认为，这可以解释为什么中国对于私营企业的进入限制要比外资企业更广。^[44]黄亚生的研究也表明，外国直接投资涌入中国，主要应归咎于中国政府歧视国内的私营企业。^[45]加拉格尔总结说，巨额的外国直接投资的流入，至少从短期来看，取代了私营经济的扩展，阻碍了国内私营企业主阶级的成长。^[46]

（三）用资本来驯服“资本家”

对于私有经济的国家，如果政权非要雄心勃勃地充作经济发展的主导者，那么首先要面对的一个问题是，如何来有效地“诱惑”私人资本的合作。不管政治行为者和经济行为者的关系如何亲密，这二者所面临的结构约束总是使他们倾向于从不同角度看待问题。对于私人企业家来说，政府所偏好的投资领域并不总是那么吸引人，要么过于高风险，投资可能血本无归，要么预期的利润微薄，要么投入的规模远超过了私人资本能够承受的限度。多数发展型国家“驯服”资本家的最有效工具还是“资本”本身。以韩国为例，在20世纪80年代之前，韩国的资本市场高度封闭，且掌握在政府手中。政府通过扭曲资本价格（时常处在负利率水平）创造出对资本的旺盛需求，那些迎合政府偏好的企业能够得到优惠和稀缺的政府性贷款，由此获得超常规的发展；而那些不理会政府意图的企业则时常面临着来自政府方面的惩罚，有些企业甚至因此破产。^[47]由于大企业更能够迎合政治家，因此1973年韩国金融机构贷款总额的72.3%由大企业获得，中小企业只占到了27.7%，而这27.7%的金融贷款大部分又为中等规模的企业所占有，为数众多的小企业基本上得不到金融机构的贷款。^[48]

中国做法与之类似，但外延更广。在计划经济时期，为了降低工业化的成本，政府设定低于正常值的资本价格，并对稀缺的资本按照国家计委所拟定的投资项目进行分配。资本分配是封闭的，因为任何自由竞争贷款的举动都会导致计划者煞费苦心所创造出来的“租金”耗散。以此方式配置的资本实际上包含着全体国民对贷款者的“补贴”。正如朱镕基总理所提及的：1996年，银行两次降低利率，把这两次降低利率减少的利息加起来，国有企业减少了约一千亿元的负担，这也是国家对国有企业的支持。^[49]这就不难解释，资本的配置为何高度偏向于国有企业。依据2004年的调查，只有不到1%的私营企业获准公开上市或买壳上市，只有极少数私营企业能从银行获得资金支持。^[50]不少私营企业主不得不从其他渠道筹措资本，从这些渠道得到的资本通常会更加昂贵，支付的利息要高于同期银行贷款利率的数倍。更为重要的是，这在中国来说是不合法的。2003年民营企业家大午集团创办人孙大午因不能从银行获得贷款，转向公司职工和周围农户筹资，后因“非法吸收公众存款罪”而锒铛入狱。^[51]2009年浙江本色集团创办人吴英被指控在2005年到2007年间向社会公众非法集资七亿元人民币，构成“集资诈骗罪”而被判处死刑。这两起案件都引发了中国学术界和企业家的激烈讨论，媒体上对这两起案件的报道连篇累牍，这成为推动中国金融改革的关键事件。

尽管如前所述，大规模的私营企业和（或）有政治身份的私营企业主（二者存在相当程度的重合）能够得到特殊的保护，得到稀缺的地方政府所控制的资源，但少数小规模的私营企业和政治上不活跃的私营企业主则会受到来自地方政府部门的干扰。根据调查，2007年私营企业承担纳税、缴费、摊派、捐赠、公关招待五项负担合计占到了企业销售额的12%上下，中小企业尤其是小型企业负担较重。^[52]曹正汉用政府的“合法恩惠权”与“合法伤害权”来解释地方政府对企业，尤其是私营企业的影响。“政府的合法恩惠权是由两个部分构成的：一是政府控制的关键性资源，二是政府官员在分配这些资源时，有较大的自由裁量空间。”政府的合法伤害权有两种类型，“一种类型是政府官员将合法恩惠权作反向行使。如应该给张三的订单，却给了质次价高的李四，应该提供保护的时候却不保护，应该批准的投资项目却不批准，给别人开放市场的时候却不让你进入等。另一种类型是政府有执法机构，而政府官员在动用执法机构时，因有较大的自由裁量空间，故而可以合法地动用执法机构查处任何一家企业……直至查到这家企业难以经营下去”^[53]。在本书看来，恩惠权与伤害权虽然冠名为“合法”，然而就本质来说，实际上是政府行为法治精神的缺失。

（四）趋向新的政企关系

如果说，对外资经济的“超国民待遇”和对私营企业家的种种“驯服”是妨碍中国私营经济做大做强、妨碍中国私营企业主阶层发展壮大、并塑造中国政企关系基本格局的关键要素的话，那么近年来这些要素正在发生积极变化。

在政策层面上，企业所有制已经不再是中国经济主体市场权利获得的一个重要决定因素。在“三个代表”思想提出的2001年年底，国家计委发布的《关于促进和引导民间投资的若干意见》提出：除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；在实行优惠政策的投资领域，其优惠政策对民间投资同样适用。2002年也因此被称作是私营企业的“国民待遇年”。2005年，非公经济36条出台，允许非公经济进入垄断行业、公用事业和基础设施、社会事业、金融服务、国防科技工业等领域；并要求加大对非公经济的信贷支持力度、拓宽直接融资渠道，降低企业融资成本。2010年年底，我国全面统一了内外资企业税制，外资企业在税收政策上享受的“超国民待遇”被彻底终结。

合法恩惠权与合法伤害权实施的一个主要机制是行政审批。党的十八大以来，新一届政府推动的行政审批制度改革成为矫正地方官员“掠夺之手”的“利器”。根据2014年9月官方公布的最新数据，党的十八大以来，我国先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，2014计划再取消和下放二百项以上行政审批事项。^[54]与此同时，我国还首次公布了国务院各部门行政审批事项的汇总清单，根据该清单，国务院60个单位共有1193项的行政审批事项。^[55]地方层面的“权力清单”也呼之欲出，2013年11月广州率先发布了涵盖广州市48个行政单位的3705项行政职权事项（包括行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政给予、行政检查等八类）。^[56]与此同时，中国（上海）自由贸易试验区和我国一些地方政府开始推行针对企业的“负面清单”制度。这些创新可能成为中国特色的一种权力制约机制。它的有效实施和推行对于中国的政企关系和法治建设，乃至中国未来的经济和政治发展都可能会起到深远的促进作用。