平衡区域发展的路径与成效

对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家，地区经济平衡发展有着重要的意义。然而，随着经济发展水平提高和中国参与全球化的程度加深，经济集聚的力量使得沿海地区和大城市发展比较快。沿海地区和靠近大港口的地区由于有更高的开放程度，其产业集聚度较高（陆铭和陈钊，2006；金煜、陈钊、陆铭，2006；Chen，Jin and Lu，2008），同时也比其他地方有着更高的经济增长速度（Ho and Li，2008；许政等，2010）。沿海地区的快速发展伴随着地区间经济差距的扩大，无论是从经济总量上（朱希伟和陶永亮，2011），还是人均GDP（徐现祥等，2011；Li and Gibson，2013），抑或是人均收入角度（Cai and Du，2011），地区间差距在大约2004—2005年之前整体上呈现出上升趋势。

地区间地区差距的上升要求中央政府在平衡区域发展上做出更多努力。问题是，怎样实现区域平衡发展呢？需要强调的是，区域间平衡发展的目标应设定为人均收入的差距缩小^[1]，而不是使每个地方的经济规模趋同。人均GDP等于GDP除以人口。要提高一个地区的人均GDP，既可以在规模经济很强的制造业和服务业中增加人口，提高劳动生产率，也可以在农业、旅游和自然资源等“资源受限产业”减少人口。资源受限行业的产出受到至少一种生产要素总量的制约，产量增长很难，因此，只有通过减少人口来提高人均资源占有量和人均GDP。一个地区是通过增加人口还是减少人口来提高人均GDP，取决于这个地区的比较优势是发展工业和服务业，还是“资源受限产业”。

理论上讲，要在人均意义上实现地区间平衡发展有两条路径：第一是在人口不能充分流动的情况下，采用“动钱”的方式，给欠发达地区更多的转移支付和投资，提高其经济总量。在中国，当面临地区间收入差距时，政府和公众的第一反应往往是通过“动钱”的方式，给欠发达地区更多资源来推动平衡发展。然而，我们不应忽视，实现地区平衡发展还有第二条路可走，即通过去除人口跨地区流动的障碍来实现人均意义上的平衡。人口能够自由流动时，欠发达地区必定会有一部分人向发达地区流动。在这一流动过程中，一方面，发达地区劳动力供给会增加，在其他条件不变时，这会减缓发达地区的工资增长^[2]；另一方面，欠发达地区由于人口的流出，人均资源（包括土地、自然资源等）占有量上升，这对提高留在家乡的人们的收入水平也是有益的。这样一来，人口流动导致的发达地区和欠发达地区人均收入的此消彼长，降低了地区间收入差距。

通过放松人口流动来实现地区间平衡发展，也更利于实现经济的空间集聚。而经济集聚可以让生产中的规模经济效应发挥得更加充分。在要素总量给定的条件下，生产中规模经济发挥得越充分，生产效率越高，经济增长的质量越高。如果我们考虑经济集聚的力量，那么发达地区人口流入不会带来人均收入水平的下降，而是会提高发达地区的收入水平。这样一来，人口自由流动有可能实现发达地区和欠发达地区的双赢。如果同时考虑公共服务提供，诸如教育、医疗、城市交通、污染治理等方面的规模经济效应，人口自由流动条件下实现发达地区和欠发达地区双赢的可能性就更高。另一方面，对中国整体而言，全球化、知识经济和服务业发展使得经济集聚对经济发展的重要性在不断增强，这些外在条件的变化使得限制人口流动的潜在损失越来越大。因此，通过“动人”的方式来实现地区的平衡发展，具有较强的效率优势，并且这一优势可能越来越强。

如果劳动力流动不够充分，而仅仅采用“动钱”的方式来追求区域平衡，不但会造成经济效率的损失，也孕育着一定的风险。效率损失可能来自于以下两个渠道。第一，资源被人为地引导到利用效率较低的地区将危害资源配置效率。例如，当中央政府在建设用地的分配上给中西部更多指标时，由于建设用地供给增长太快，出现用地效率低下的现象。同时，政府在中西部的投资常常投向当地并没有比较优势的工业，尤其是重化工业，从而出现低效率问题。对整体经济而言，资源向利用效率较低的地区流动会损害到资源的配置效率。第二，在行政主导的机制下，流向欠发达地区的资源配置在很大程度上受到地方政府的控制，这又对地区内部的资源配置产生了干扰，可能会造成欠发达地区内部的配置效率恶化。

如果仅仅是效率损失和资源浪费，在平衡问题变得很重要的时候，牺牲效率以换取平衡也无可厚非。然而，如果考虑到全球化的背景，整体效率的损失意味着国家竞争力的下降，而国家竞争力下降的后果是经济发展不可持续。同时，除了效率损失之外，在地方政府之间存在着激烈的GDP竞争的情况下，倾向于内地的资源配置还孕育着较大的金融风险。当欠发达地区的地方政府有了更多的用地指标和来自中央的转移支付，以及更加宽松的融资环境时，发展经济的激励会促使它们尽可能地加大资源投入，而较少考虑本地适合发展哪些产业。在这种情况下，地方政府的投融资规模有可能会和其未来经济发展的潜力脱节。特别是当地方政府的投资大量来自贷款和债券的话，如果投资不能获得足够的回报，那么就孕育着巨大的金融风险，并使得这些地区未来的可持续发展受到挑战。在中国，国家的性质决定了地方政府不可能破产，为银行提供资金的国有控股银行也不会破产，因而地方政府难以偿还的债务最终仍然将由中央来负担。而中央政府偿还债务的资金来源只有税收和增发货币两个渠道，前者的后果是税收负担的加重，后者的后果则是通货膨胀，最终都会影响到每个人的福利水平。

我们在强调目前的区域平衡发展方式可能会造成效率损失和潜在风险时，并不是说内地不要工业化，问题在于要怎样的工业化。从理论上讲，土地资源在地理上相对平均的分布，使得每个地方总会存在一部分从事于农业的人口，在地区间贸易存在运输成本时，这部分人口的需求就成为促使经济分散化的力量。并且，当一个经济体的人口规模和国土面积越大时，分散的力量导致在远离经济中心的地方出现次中心的可能性就越大。^[3]对于中国这样一个人口规模如此庞大，国土纵深又如此之大的国家而言，内陆地区产生非农业经济的次中心是符合经济规律的。

目前中国内陆地区工业发展中不合理之处在于其发展方式，具体来说，就是速度、布局和结构问题。首先是工业发展的速度。中国的工业发展对投资依赖度很高，而这一问题在内陆地区更为严重（参见本书第9章）。由于地理的劣势，内地的工业要更快发展，势必还要加快投资增速。然而，投资增速过快却会带来资本回报和生产效率的下降。其次是发展工业的区位选择。即使在内地，大城市的经济辐射作用也是不可忽略的。因此，出于效率的考虑，内地的工业应该优先考虑布局在内陆大城市周边，形成区域性的都市圈。而目前一些内地省份工业发展的现状却是开发区遍地开花，县和县之间在招商引资上也存在恶性竞争，结果是在一个省范围之内也难以实现工业集聚发展，大城市的经济辐射作用没有很好地发挥，不少省份甚至出现了人口集聚度下降的现象。第三是行业选择的问题。需要特别强调的是，内地的工业发展必须是以存在一定量的农业人口和依赖于本地资源的从业人员（如旅游、自然资源产业）为前提的，因此，有效的工业发展或者是配套这些产业的（如农产品加工和资源产品加工），或者是服务于当地一定范围内的生活需求的（如就近销售的服装和食品），或者是生产少数不依赖于海运的产品（如芯片、软件等）。

在2003年前后，由于人口自由流动远远未能实现，同时又面临地区间收入差距持续扩大的压力，中央政府采取了引导资源向欠发达地区转移的方式来推动区域平衡发展。从数据上可以看出，平衡政策仅就其直接目标来看是富有成效的，大约在2005年以后，地区差距在各个维度呈现出收敛的迹象。首先，在总量意义上，省之间地区生产总值和工业总产值的HHI指数^[4]在2005年之后有所下降（朱希伟和陶永亮，2011）。其次，在经济总量差距缩小，而人口流动又不充分的情况下，省际人均GDP的差距在20世纪90年代以来的上升趋势也在2005年之后发生了逆转（徐现祥等，2011；Li and Gibson，2013）。第三，区域差距的缩小还体现在收入水平上。在反映工资差距的泰尔指数中，地区差距的贡献从2005年的0.175下降到2010年的0.093（Cai and Du，2011）。