土地需求与区域耕地占补平衡

4.3.1　土地需求与区域耕地占补平衡

耕地占补平衡是新修订的《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。耕地保护关系到国家粮食安全、经济发展和社会稳定，是国土资源管理第一位也是最重要的任务，因此实现耕地占补平衡在耕地保护中具有举足轻重的作用。

贵州省的土地利用保护规划同样指出，保护耕地是关系到巩固贵州省农业基础地位的重大问题，发展经济必须以保护耕地为前提。包括乌江流域在内的整个贵州省耕地资源形势十分严峻，因此，该规划认为，从粮食安全的长远需要和大局出发，必须对现有耕地实行全面保护，并将质量好的耕地优先用于粮油等基本农产品的生产，在占补平衡的原则下利用土地。

但也有学者认为，现行的占补平衡原则（占一补一），会产生城镇化土地需求和区域土地利用的矛盾和冲突。他们认为，强制实行当前的占补平衡措施，会阻滞贵州的城镇化进程，对贵州社会经济的长远发展是很不利的。

以上两种观点的确存在矛盾。另外，按照贵州省土地利用保护规划的指导思想：对于区内最有可能形成规模发展的黔中区，要“严格控制各类建设用地，特别是城镇和开发区建设用地规模”^[25]，而乌江流域，特别是乌江干流沿岸地区定位于贵州省乃至国家的重点开发区，因此，这一区域的城镇化进程面临严峻的考验。毕竟既要解决农村人口向城镇人口的转化，又要保持现有耕地的数量，对于亟待发展的城镇而言，压力确实很大。

乌江流域城乡经济社会发展的出路在于如何实现超常规的能矿开发建设和基础设施建设来促进外向型经济发展，并不失时机地推进城镇化进程以解决城乡发展矛盾，促使包括“三农问题”在内的区域发展问题得到解决，而勉强维持区内的耕地占补平衡是不符合本区的外向型经济发展思路的。

在耕地占补平衡方面，可考虑对乌江流域实行特殊政策。不搞“一刀切”，根据各地区不同的情况，近期在区域内，远期甚至可以与其他区域建立更大范围的耕地占补平衡。例如，近期可根据乌江流域每年城镇人口的增加数，按一定比例核减城镇占地和补地数量；或者将乌江流域，尤其是将乌江干流沿岸要担负整个贵州省城镇化进程发展重点的地区，对耕地的占用放到贵州全省的范围去平衡。甚至，从远期看，随着南水北调工程（特别是西线和大西线）的实施和扩展，可在乌江流域所在的贵州省和西北的若干省份之间实施跨省的占补平衡原则，通过对这个原则的变通及调整，解除城镇用地短缺对乌江流域城镇化进程的约束^[26]。

当然，这并不是说乌江流域尤其是乌江干流沿岸地区的城镇发展仍然可以忽略土地的供给能力，以投资规模、用地需求量来决定土地供应量，并盲目占用耕地良田。城镇建设用地要按照“人均”建设用地规模指标严格控制，并将用地模式由外延扩张向内涵挖潜转变，充分利用闲置土地和存量土地，农民建房要逐步向小城镇和中心村集中，乡镇企业要逐步向城镇工业园区集中。在乌江流域的非城镇化重点发展地区，对城镇建设用地的控制尤其要严格，以充分保证区域重点建设项目的用地。尤其乌江上游的毕节地区、六盘水市等地，在乌江流域内是生态环境质量最差，森林覆盖率最低，垦殖率最高，旱地面积和水土流失面积最大的区域，必须配合长江、珠江中上游防护林体系建设搞好农、林、牧协调发展，加强水土保持工作，以及以工矿废弃地为主的土地复垦工作，提高耕地的数量和质量，从源头上缓解对整个区域耕地保护工作的压力。