三条途径引导社会组织健康有序发展

杨　梅

政社和谐发展是实现中华民族伟大复兴之梦的题中应有之意。政府和社会组织在社会发展中如同车之两轮，鸟之双翼。要实现构建社会主义和谐社会的宏伟目标，必须妥善处理好政府与社会的关系。当前，社会组织在参与提供公共服务、增加公共服务供给，参与经济活动、缓解就业难题，参与公共政策、优化社会治理，激发社会活力、促进社会和谐，参与国际竞争与合作、提升国家影响力等方面正发挥着越来越重要的作用。

但是，我国社会组织总体上存在着数量不多、结构不优、规模较小、功能发挥不强、管理不够规范等问题。目前全球性社会组织的数量多达上千万个，发达国家每万人拥有社会组织的数量一般超过50个，如德国120个，美国52个;发展中国家一般超过10个，如阿根廷25个，新加坡14.5个，巴西13个，印度10.2个。据民政部门统计，截至2012年年底，我国拥有登记注册的各类社会组织(社会团体、基金会、民办非企业)49.2万个，每万人拥有社会组织数仅为3个，不仅低于发达国家，而且低于部分发展中国家，总体数量偏少。

党的十八大报告提出要“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”。在加强社会建设中第一次提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”、“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。现代社会组织体制的提出为我国政社和谐发展绘制了宏伟蓝图和伟大梦想，标志着中国共产党对社会主义社会建设规律认识的进一步深化。表明中国共产党更加充分地认识到社会组织在保证人民当家做主、扩大公民有序政治参与、参与社会建设与管理方面的重要地位和作用。

社会组织具有组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性等典型性特征，吸纳与合作、合作与共强关系是非政府组织参与社会建设与管理的国际潮流。要全面调动社会组织的积极性，充分发挥社会组织在提供公共服务和社会管理中的积极作用，必须围绕政社分开、权责明确、依法自治三条途径进行改革，引导社会组织健康有序发展，从而实现我国政社和谐发展之梦。

一、政社分开，大力推进社会组织的自治性

(一)政社分开的具体内涵

政社分开是社会组织健康发展的前提和保障。主要是指政府行政职能与社会的自我管理相分离，特别是党政机关要与社会组织分离，行政权力与自治权利分离。行政职能是指政府为实现国家利益和满足社会发展需要而负有的职责和所应发挥的作用，包括宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理职能。社会组织主要承担提供服务、反映诉求、规范行为的职能。

(二)政社分开的成功实践

为了促进社会组织健康发展，早在2002年，上海市出台了关于促进行业协会发展地方性法律和规章，明确了行业协会“政社分开、自主办会、有效监管”的原则。当年全市132家行业协会实行政社分开，党政机关领导干部全部从行业协会中退出。2009年，上海将政社分开的范围从行业协会扩大到所有经济类协会，将党政工作人员不得在行业协会担任领导职务扩大为不得担任任何职务。广东省从2012年7月1日起，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，顺应了社会组织发展的需要。

(三)政社分开的重点工作

2013年，我国政府机构改革方案确定逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。当前，要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行职责。但是，政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构申请成立前，仍需要经业务主管单位审查同意。

二、权责明确，着实推进社会组织的非营利性

扶残助弱、公益性、志愿性、非营利性是社会组织的重要特征。当前，我国民办非企业类社会组织逐利化倾向比较严重，必须进一步明确社会组织的职责，修改完善社会组织管理的相关法律法规。

(一)权责明确的具体内涵

是指法律法规和政策要清晰界定社会组织的权利、义务、职能、责任，使社会组织在一个法定的、权威的规则体系中运行。如在美国，对社会组织的管理没有一部专门的法规，也没有专门的管理机构，对社会组织的管理以税收为重点，管理的法律框架亦以税法为基础。社会组织的行为受到卫生部门等的监督和规范，它的行为需要符合和遵守各方面的法律法规;统一的管理最重要在于税收方面，组织需要向联邦税务局报告财务情况，如果它申请获得了联邦税法第501条规定的税收优惠资格，则由税务局负责审查核准。权责明确，有利于优化社会治理，如新修订的《民事诉讼法》首次明确了社会组织的公益诉讼主体资格，为社会组织参与公共决策提供了前提条件。

(二)进一步明确公益性目标

社会组织是为了解决社会问题而诞生的，公益性应是其根本目标。例如民办非企业采用企业化、商业化的运营方式;民办非企业与一般企业的最大区别在于所得的盈利基本不用于股东分红，而主要用于解决社会问题和维持企业再运转。在实践中应进一步明确民办非企业公益性的目标，逐步规范其过于逐利化的倾向。

(三)社会组织再发展的两难困境

以上特征决定了社会企业发展面临着生产效率及其低下无法维持持续经营，股东不分红没法吸引社会资本投资和专业性人才很难扩大再生产的两难困境。一些针对特定残障人群就业的社会企业又可能陷入伦理批判之中。

三、完善监管，努力推进社会组织法治化

由于我国社会组织实行行政登记机关和业务主管机构双重管理制度时间较长，对社会组织的管理客观上存在着多头监管同时又都不管的现象比较严重。有的社会组织和业务主管机构在现实中一个机构、两块牌子，实质上是业务主管单位的“小金库”和“摇钱树”。如2012年年底，内蒙古水资源保护协会与呼和浩特市水资源管理局联合举办的节水培训座谈会实为彻头彻尾的搜刮百姓的揩油会。为此，必须完善社会组织内外监管，推进其法治化发展。

(一)要健全内部民主制度

良好的组织治理结构是组织公信力的制度性保障。鼓励社会组织成员以有关法律法规为依据参与决策。通过民主决策制度能有效克服社会组织行政化倾向。充分发挥会员代表大会、理事会、常务理事会的作用，以民主协商、协调、公开公正的方式处理内部事务，避免出现“一支笔”、“一言堂”。

(二)要建立信息公开机制

信息公开对社会组织的发展如同货币对市场经济的发展同等重要。推动社会组织面向社团成员、面向社会公开社团档案，既有利于社团自我管理、自我发展，也有利于公众根据所公布的信息进行选择。以香港为例，截至2004年3月，全港获豁免缴税的慈善团体数目达到了3981家。如果这家的管理费高，人们就选择捐助另一家，有效促使慈善机构改善管理，形成了良性竞争。

(三)要大力推动绩效评估制度

推动社会组织管理机关制定实施社团组织的年度报告、年度审计、年度检查制度和不定期财务审计制度，尤其是要建立健全不定期财务审计制度。财务制度的透明度是树立社会组织社会公信力的基础。同时，根据国际惯例，非营利组织(NGO)的财务必须接受有关部门的审计。

结论:只有坚持培育发展和管理监督并重，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，充分发挥企事业单位和人民团体的作用，引导社会组织健康有序发展，才能充分发挥群众参与的基础作用，从而实现我国政社和谐发展的中华民族伟大复兴之梦。

(中共吉林省委党校)