发挥社会组织作用，积极引导民众参与治理

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【摘要】：6．4．4　发挥社会组织作用，积极引导民众参与治理西方治理理论实际上是一种自组织的规范化协调机制，强调治理过程中社会组织与民众的参与，这也是一直以来中国大都市区治理中存在的一个重大缺陷。因此，发挥社会组织作用，积极引导民众参与治理，自然而然成为将来中国大都市区治理改革的重要内容。

6．4．4　发挥社会组织作用，积极引导民众参与治理

西方治理理论实际上是一种自组织的规范化协调机制，强调治理过程中社会组织与民众的参与，这也是一直以来中国大都市区治理中存在的一个重大缺陷。因此，发挥社会组织作用，积极引导民众参与治理，自然而然成为将来中国大都市区治理改革的重要内容。

重视公众参与，首先政务要公开透明。政府应及时公布有关规划的政策、法规和管理程序，增强公众在大都市区规划、建设和管理上的知情权、参与权和管理权。其次，要完善公众参与的组织与机制，提供公众参与大都市区治理特别是大都市区规划的渠道。公众参与大都市区治理的途径是多种多样的：^[58]从政府或社会组织在参与中的作用来看，公众参与包括政府知道的公众参与形式和社会组织主导的参与形式；从公共政策过程来看，公众参与大致由公众创制与复决、公众参与政策制定、公众参与政策执行等若干形式组成；从政府期望公众参与的目的来看，公众参与包括以获取信息、增强公共政策接受性、建立合作关系、投入社区公共事务管理等为目标的公众参与形式。根据我国城市政治、文化传统的实际情况，在不改变我国现行整体行政体系及不增加机构的前提下，构建非官方、具有体制保障的公众参与组织——大都市区规划公众参与委员会（以下简称委员会）^[59]将是一个很好的选择。该委员会的最高机构为主席团，成员由同等数目的当选代表、地方官员和规划专业人员组成，下设行业代表单元、有关利益集团单元、个体公众参与单元三个单元，其中行业代表单元主要由具有特殊技能的人、在某一领域内有突出贡献的专家学者、各利益集团代表、规划专家组成。委员会通过多层次单元的建立，最大限度地提高公众参与的范围和推进城市民主政治进程，实现公共利益、私人利益最大化。当然，要使具有一定决策和管理权限的委员会有效运作，必须从法律、组织、经济上予以保障，这样公众参与才能够深入人心和全面展开，促使市政部门的规划管理水平达到一个新的高度。

【注释】

[1]国家统计局．2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报．2006－03－16

[2]皮埃尔·卡蓝默著；高凌瀚译．破碎的民主——试论治理的革命．上海：三联出版社，2005：60—63

[3]需要说明的是，2001—2004年南京非农业人口的迅速增长主要归因于2002年的行政区划调整，调整后，原来的江浦县和六合县都划归南京市区，这直接导致了南京市区非农业人口的增长

[4]王建．美日区域经济模式的启示与中国“都市圈”发展战略的构想．战略与管理．1997（2）：1—14

[5]王建．到2030年中国空间结构问题研究．http://www.cei.gov.cn/rei/doc/zjsd/200507080478.htm

[6]谢守红，宁越敏．中国大城市发展和都市区的形成．城市问题，2005（1）：11—15

[7]陈宣庆，张可云．统筹区域发展的战略问题与政策研究．北京：中国市场出版社，2007：109

[8]张俊才，张亮．长三角港口三国演义上海宁波江苏三港之争升级．中国经济周刊，2005 -10 -31

[9]张彩娟．论内部恶性竞争对“长三角”一体化发展的影响．河海大学学报（哲学社会科学版），2004（2）：34—37

[10]仇保兴．中国城镇化——机遇与挑战．北京：中国建筑工业出版社，2004：78

[11]姚润丰．尴尬的“水荒”：长三角之痛．水利部网站：http://www.mwr.gov.cn/ztpd/2007ztbd/2006ndslhxw/jszgxxwzpj/2007030110385747e2d4.aspx

[12]付敬．长三角跨界污染非常突出区域环境合作应先行一步．国际金融报，2004－06－28

[13]王子彦，高红樱．值得重视的城市蔓延问题．东北大学学报（社会科学版），2005（6）：391—394

[14]国土资源部．中国开发区数量减少7成．2007 -09 -17

[15]郝书辰，李军杰．土地征用、城建打捆项目融资与开发区热．东岳论丛，2004（3）：159—163

[16]陈芳，沈虹宾，李自良．透视房地产热的“圈地潮”．中外房地产导报，2003（4）：19—20

[17]刘海龙．从无序蔓延到精明增长——美国“城市增长边界”概念述评．城市问题，2005（3）：67—72

[18]刘君德等．中国政区地理．北京：科学出版社，1999：61—62

[19]马彦琳．城乡分治与城乡合治——中国大陆城市型政区发展的回顾与展望．华中科技大学学报（社会科学版），2006（3）：54—58

[20]顾朝林等．经济全球化与中国城市发展．北京：商务印书馆，1999：133

[21]虽然重庆也同为直辖市，但是就重庆市中心城市实力而言，不可能辐射面积如此广大的整个辖区，因此笔者认为，重庆只能说在体制上类似于城市型政区，但是实际情况看，还远未达到城市型政区的要求

[22]刘君德．世纪之交：中国城市化发展与城市型行政区划改革新思路．中国方域：行政区划与地名，1995（1）：2—6

[23]张京祥，沈建法，黄钧尧，等．都市密集地区区域管治中行政区划的影响．城市规划，2002（9）：40—44

[24]参阅本文第2章

[25]李开宇，魏清泉．我国城市行政区划调整的问题与发展趋势．规划师，2007（7）：75—78

[26]张京祥，吴缚龙．从行政区兼并到区域管治——长江三角洲的实证与思考．城市规划，2004（5）：25—30

[27]李开宇，魏清泉．我国城市行政区划调整的问题与发展趋势．规划师，2007（7）：75—78

[28]罗震东．中国都市区发展：从分权化到多中心治理．北京：中国建筑工业出版社，2007：124—125

[29]张京祥，程大林．由行政区划调整到都市区管治．规划师，2002（9）：9—12

[30]王红茹等．“省管县”：地方权力再分配．中国经济周刊，2007（22）：14—21

[31]张京祥，程大林．由行政区划调整到都市区管治．规划师，2002（9）：9—12

[32]张可云．环京区域经济合作问题探讨．北京社会科学，2004（1）：10—18

[33]张万清．区域合作与经济网络．北京：经济科学出版社，1987：135

[34]张可云．环京区域经济合作问题探讨．北京社会科学，2004（1）：10—18

[35]靳景玉，刘朝明．城市联盟的动力与价值创造机制研究．上海财经大学学报，2004（6）：33—38

[36]刘克华，陈仲光．区域管治的新探索：厦泉漳城市联盟规划战略．经济地理，2005（6）：843—846

[37]叶永红．厦泉漳城市联盟的现状和对策建议．福建建筑，2006（4）：3—4

[38]汪宇明，刘君德，戴均良．上海大都市区行政区划体制研究．人文地理，2000（6）：5—8

[39]参阅本文第4章

[40]之所以出现这一情况，一方面与学术界对区域规划的认识不清有关，例如在某一关于区域规划的教科书中将区域规划分为省域规划、市域规划或地区级规划以及县域规划或县级市规划三种类型，显然在概念上就混同了区域规划与地方规划；另一方面也与中国特定的行政管理体制有关。中国独特的市管县体制以及直辖市的设立使得在一个地级市（直辖市）的地域范围内既存在作为区域中心的城市，也存在作为经济腹地的县域地区，因此在很大程度上行政意义上的“区域”代替了经济区域，从而使区域规划在很多情况下等同于地方规划

[41]崔功豪．借鉴国外经验建立中国特色的区域规划体制．国外城市规划，2000（2）：1

[42]胡序威．中国区域规划的演变与展望．地理学报，2006（6）：585—592

[43]罗小龙，沈建法．“都市圈”还是都“圈”市——透过效果不理想的苏锡常都市圈规划解读“圈都市”现象．城市规划，2005（1）：30—35

[44]罗小龙，沈建法．“都市圈”还是都“圈”市——透过效果不理想的苏锡常都市圈规划解读“圈都市”现象．城市规划，2005（1）：30—35

[45]安树伟，卢春香，郭竞．中国大都市区管治中的体制创新．重庆工商大学学报（西部论坛），2006（6）：8—11

[46]张京祥．试论中国城镇群体发展地区区域／城市管治．城市问题，1999（5）：44—47

[47]罗小龙，张京祥．管治理念与中国城市规划的公众参与．城市规划汇刊，2001（2）：59—63

[48]安树伟，卢春香，郭竞．中国大都市区管治中的体制创新．重庆工商大学学报（西部论坛），2006（6）：8—11

[49]参阅刘君德，汪宇明．制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论．南京：东南大学出版社，2000：237—238

[50]刘君德等．江苏省苏锡常地区行政区划改革研究综合报告．1992：28—35

[51]参阅本书第4章

[52]上海市人民政府办公厅．关于进一步完善“两级政府、三级管理”体制的政策意见．1996-03－24