法治建设视域下社会组织健康有序发展问题探究

杨　梅

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》做出了全面推进依法治国的重要战略部署，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》全文分四处共八次提到社会组织，因此，认真学习和探究法治建设视域下社会组织的发展是我们当前面临的一项重要时代课题。社会组织作为人民群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要组织形式，在提供服务、反映诉求、规范行为等方面发挥了重要作用。在法治建设视域下，为更好地发挥社会组织统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为的重要作用，社会组织必须坚持走依法自治的健康发展之路。

一、加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展

这里包含两个层面的意思。一是进一步完善社会组织建设与管理有关的法律、法规、规章和制度。当前，从全国范围来看，我国的社会组织建设与管理有全国人大制定颁布的全国性的法律，如《宪法》《民法通则》《民办教育促进法》《公益事业捐赠法》等，也有国务院制定颁布的专门性的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》以及地方性法律法规等。其中，按照《民法通则》的规定，我国的法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人及社会团体法人四种类别，没有公益法人这种分类法。公益法人一旦设立以后，其权利能力仅限于其章程所规定的公益范围，不能从事营利性活动，否则，其权利能力会被剥夺。但我国许多事业单位法人及社会团体法人实质上属于公益法人。随着我国事业单位分类改革的逐步推进，应探索实行公益法人资格立法，让公益性社会组织享受更多的税收减免及优惠政策，从而大大提高其投身于社会公益事业的积极性和主动性，更好地发挥统筹社会力量的重要作用。二是引导社会组织参与立法。《决定》指出要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见。要深入推进科学立法、民主立法。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。开展立法协商，充分发挥社会组织在立法协商中的作用。譬如，社会组织参与制定《社区矫正法》，探索开展社会组织进社区活动，为居民提供更加优质、更加便捷的服务。社会组织作为第三方参与制定企业社会责任立法。

二、实行混合管理体制，发挥社会组织在法治建设中的作用

依法自治是加快形成现代社会组织体制下社会组织的发展方向。为实现社会组织健康有序发展，要按照社会组织的不同类别，分别实行直接登记和双重管理的混合登记管理制度。申请成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务四类社会组织，可以直接到民政部门进行登记。对申请成立政治法律类、宗教类、境外社会组织驻华机构，实行业务主管单位前置审批再到民政部门进行登记。混合登记管理体制顺应了我国社会组织健康有序发展的需要，符合社会组织依法自治的发展方向，有利于建立健全社会组织参与社会公共事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道，有利于支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能，有利于发挥社会组织对其成员的行为引导、规则约束、权益维护作用，有利于加强在华境外非政府组织管理，引导和监督其依法开展活动，有利于加强对离岸社团的监管。

三、开展法治、业务培训，提升社会组织法治建设能力

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革的决定》指出，要创新社会治理体制，激发社会组织活力。社会组织的活力是指社会组织旺盛的生命力。问渠哪得清如许?为有源头活水来。在法治建设、依法治国视域下，社会组织要保持旺盛的生命力，除了要具备制度的顶层设计、充裕的资金、宽敞的活动场所、固定的工作人员等比较优化的外部发展环境，社会组织自身的治理能力建设显得尤为重要。社会组织要因势利导，充分利用国家每年安排两亿元专项资金培育发展社会组织的利好政策，顺势、借势、造势，坚持开展业务培训和社会组织法治宣传教育并重，通过参与或开展多层次的培训，引导社会组织成员自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，依法全方位提升社会组织内部治理能力、战略管理能力、筹募资源能力、财务管理能力、人力资源管理能力、项目管理能力、公益营销及公关能力等，从而为依法切实承担起政府购买公共服务项目积聚力量。

四、加强信息公开建设，自觉接受各方监督

《决定》在加快建设法治政府中指出，要全面推进政务公开。要重点推进包括社会公益事业建设领域在内的政府信息公开。社会组织是我国社会公益事业的重要推动者和实践者，也必须坚持以公开为常态、不公开为例外原则，要以《基金会信息公布办法》《关于规范基金会行为的若干规定》等法律法规为依托，全面推进社会公益事业信息公开化，加强互联网信息公开数据服务平台和便民服务平台建设，向捐赠人和社会及时公开社会公益资金的使用及运转情况，通过信息披露制度建设，及时自觉接受各方监督，切实提高社会组织公信力能力建设。如深圳市为增加社会组织财务信息透明度，已于2012年制定了《社会组织财务管理指引》，要求社会组织规范财务报告行为，主动公开财务信息。社会组织必须定期向会员(会员代表)大会或理事会报告财务工作，公布年度财务状况、预算及执行情况、重大业务活动的资金募集、管理和使用情况及各项经费开支情况，接受会员(会员代表)或理事的监督，认真答复会员的咨询。社会组织在换届或者更换法定代表人之前，要接受登记管理机关、业务指导单位组织的财务审计，从而实现社会组织的财务管理法治化。同时，在有条件的地区可探索实行社会组织财务信息公开标准化建设，如吉林省民政厅2014年7月率先在全国制定了《社会组织资金管理规范》。《规范》规定社会组织资金实行“政府监管、社会监督、社会组织具体运营”的管理体制，社会组织需建立资金筹集、管理、使用制度，针对“委托第三方实施投资、接受捐赠物资、接受捐赠土地(建筑物)使用权”等情况提出了具体要求，对“基金会、行业协会(商会)、民办非企业单位”的资金筹集(来源)、资金使用(支出)、资金管理进行了规范，为吉林省社会组织规范资金管理，开展信息公开提供了强有力的政策支持和保障。

五、加强和改进党的领导，完善社会组织党建工作

党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。同时，党的领导也是激发社会组织活力，引导社会组织健康有序发展的根本保证。实践证明，凡是健康发展、充满活力的社会组织，都是党组织的战斗堡垒作用和党员先锋作用充分发挥的社会组织，它们具有时刻同党保持密切联系、紧跟党走的强烈愿望。为此，各级党委要领导和支持社会组织在依法治国中积极发挥作用，重点要充分发挥各级社会组织党组织指导服务中心作用，统筹指导社会组织党建工作，探索对“党组织、党员、党务干部”进行“三孵化”，努力使社会组织党组织应建组建率达到100%，实现哪里有社会组织，哪里就有党组织。

(中共吉林省委党校)