健康有序的法律环境

第二节　健康有序的法律环境

西部开发要实现生态建设和经济建设的协调、持续发展，必须有一个良好的法律环境作保障。新中国成立以来，我国在处理沿海与内地的关系、东部地区与西部地区的关系等方面曾经作过多次调整，既有成功的经验，也有失败的教训。特别是近些年来沿海经济高速发展，与中西部的发展差距不断拉大，原有的既合理分工又相互协调的全国区域产业分工格局被打破，加剧了产业结构的不平衡性，同时也引发了其他一系列社会问题。西部生态环境问题和经济问题，在一定程度上和东部经济的发展密切相关。长期以来，在价格方面，资源性产品低出高进，形成不等价的交换，东部以低价从西部购买原料，加工为成品后又高价卖到西部地区，造成了西部地区环境资源和物质财富的双重流失。要改变东西部发展不平衡、竞争不平等的现实，实施西部大开发，国家必须从整体上、政策上、制度上，对西部开发的政府行为进行必要的规范，汲取过去成功的经验和教训，把成功的经验用法律的形式肯定下来，把易出问题的方面特别是环境破坏问题用法律的形式肯定下来，从而避免在西部开发中再犯过去开发建设中犯过的错误。

国外经验和我国改革开放的实践表明，对特别地区实行特殊法律调整，对于促进该地区经济社会发展很有必要。美国在19世纪为开发西部出台《鼓励西部植树法》《沙漠土地法》等法律，大大推进了西部开发的进程。在20世纪60年代，又相继颁布《地区再开发法》《公共工程与经济开发法》等一系列重要法律，使西部地区的开发进入新的阶段。事实证明，法律环境的改善对于落后地区迅速发展，缩小区域差距，发挥了积极、显著的作用。

长期以来，我国资源开发与环境保护政策主要通过政府各部门的行政命令手段来实施，但在资源开发中，环境保护工程项目往往投资高，技术难度大，只靠政府行政手段很难协调好资源开发与生态环境建设的关系，必须通过立法来保证。改革开放以来，我国先后颁布了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国野生动物保护法》9部环境法律和6部与环境密切相关的法律。但仍存在着有关法律和政策不健全、不完善、不配套的现象。因此，在西部资源开发中，应开展与可持续发展有关的、适应大开发的立法工作，形成一套较为完善的法律体系，建立资源输出地区与资源受惠地区之间的环境补偿制度，上游地区生态保护与下游地区资源开发之间的补偿制度等。不断提高全民的法制观念，形成全社会自觉保护环境、美化环境的强大舆论。各级政府在经济开发和项目建设时，要严格执行生态环境保护的有关法律法规，在项目设计中充分考虑对周围生态环境的影响，并提出相应评估报告，安排相应的建设内容；工程验收时，要同时检查生态环境措施的落实情况。严格控制在生态环境脆弱的地区开垦土地，不允许以任何借口毁坏林地、草地，污染水资源、浪费土地，违法者要追究责任。对生态环境敏感区域要分级设立重点预防监督区，对不适宜生产和生活的地区，要作出规划，创造条件，实行异地开发和安置，减轻对环境的压力。成立专门生态环境保护执法机构，建设和改革执法联合队伍，加强联合执法，形成预防、监督、举报、保护、治理、评估和督促为一体的生态环境保护体制。同时，抓好执法机构、执法队伍建设，加强执法力度，坚持有法必依的原则，促进西部地区在开发中加强生态环境建设，建立适应西部大开发和可持续发展的良性生态环境系统。

总结世界各国开发落后地区的成功经验，中央政府最有力的一个举措就是立法和成立相应的办事机构。因此，建议中央政府成立类似国务院特区办、国务院山峡办那样的西部开发机构或称为西部开发署，专司西部地区在开发过程中有关计划、项目、资金、政策落实以及协调各部委、机关的职能，同时协调西部各省、市、区以及东部与西部的关系。西部开发署要会同西部地区以及国务院有关部门研究草拟《西部开发法》，提交全国人大委员会审议通过并颁布实施。

按照我国的立法体系，省、直辖市和民族自治地区享有制定地方性法规、自治条例、单行条例的权力，但必须与国家法律保持一致。《西部开发法》的制定，将西部开发的大政方针和基本原则确定下来，为地方性立法确立依据，就能使各地结合本地实际，因地制宜，为更灵活地出台促进本地经济社会发展的法规，吸引资金和人才，也可避免立法中可能出现的地方保护主义。《西部开发法》作为党和国家有关西部开发政策的定型化、法律化除了体现“优惠”和“倾斜”的内容外，还要体现可持续发展战略和市场经济规律的开发新思路，要把西部地区的经济发展不足、生态环境恶化、社会分配不公等问题纳入其中考虑。