“十一五”时期投资形势估量及政府投资战略

一、“十一五”时期投资形势预测与判断

（1）投资总量的基本估计

由充足的资金供给和旺盛的投资需求所决定，“十一五”期间我国投资规模仍将保持在高位。但由于经济周期规律的影响（我国历次经济周期波动的经验表明，上升阶段往往只有一两年的时间，到达回升期后就很快冲向高点，紧接着就转为下行阶段），与“十五”时期相比，“十一五”时期平均投资增长速度将可能有所下降，投资完成额增长将快于GDP增长，资本形成增长与GDP增长基本同步或略有下降。

假定“十一五”期间GDP平均增速为7.8%，则“十一五”期间固定资产形成总额将达到404600亿元（2004年价，下同），平均每年80920亿元左右，年均增速为6.5%（见表20）。根据2001—2004年的统计数据，如果2006—2010年CPI保持在2%左右，估计固定资产投资价格指数将保持在3%左右，则“十一五”期间固定资产形成名义年均增速将在9.5%左右。若“十一五”期间固定资产投资增速与固定资产形成增速之差保持在“十五”期间的水平（即平均为4个百分点），则“十一五”期间固定资产投资名义年均增速将在13.5%左右。这是根据过去长期走势用回归模型分析推测的结果。它在一定程度上反映了市场的作用，特别是经济周期规律的作用，但在宏观调控政策的影响下，“十一五”期间固定资产投资实际增速将可能会大大高于此。

（2）投资结构的变动趋势

从投资产业结构变动来看，“十一五”时期，第二产业投资所占比重仍将继续提高，而第三产业的投资比重会相对下降较多，第一产业略有下降。预计2010年三次产业的投资结构为2.60∶44.76∶52.64。

从投资地区结构变动来看，“十一五”时期，东部地区投资比重将继续保持上升势头，中部地区投资比重也会有所上升，而西部地区将会有所下降。预计到2010年东、中、西部地区投资比例为61.0∶24.8∶14.2。

表20　“十一五”时期固定资产形成预测

注：表中预测数据为2004年价。

从投资所有制结构变动来看，“十一五”时期，国有投资和外商投资在投资规模不断扩大的同时，将因民营投资更为快速的增长而使其所占比重有所下降，民营投资的比重将继续上升。预计到2010年，国有投资、民营投资与外商投资的比例为31.5∶60.9∶7.6。

二、“十一五”时期投资调控的基本思路

“十一五”期间，政府对投资的调控要有新的思路，应建立新的调控方式。其基本特征是，总量上不直接以投资率、投资增长速度为调控目标，结构上不直接调控各行业的比例和发展速度，转而以经济社会可持续发展为基本前提建立一个新的控制框架。其主要指标包括：物价水平，金融安全，储蓄与投资的平衡，城乡发展规划，生态平衡，环境保护，资源合理利用，劳动者权益保障等。这些指标实际上构成了投资调控方向的中间变量，其中大多数是可直接定义的（如对环保和资源合理利用标准国家有一系列规定），可操作性较强。这些中间变量的整体形成了一个调控框架、一个新的“鸟笼子”。从投资宏观调控的角度看，只要这些指标被控制在合理范围内，如物价平稳，环境和生态保护到位，城乡发展规划得以执行，职工生产安全有相应的保障，即使投资增长快一点，某个行业或地区发展突出一点，也没有什么了不起。按照新的调控方式，对投资规模等传统指标就不必盯得那么紧，不必去刻意调控速度，也不必去刻意追求投资在不同产业、不同部门和不同地区间的比例关系（实际上也做不到），而可以顺其自然，让投资在新的“鸟笼子”中“尽情翱翔”。

在这一调控过程中，政府应主要通过法律手段和经济手段进行。其具体途径是通过设立一系列功能性的政策和制度，着力规范政府与企业行为，消除市场进入壁垒，创建公平竞争的环境，为市场和企业提供一个结构调整的基本框架和平台。政府可以采取向非政府投资进行投资补助、贷款贴息、研发费委托等方式，引导和激励社会投资投向国民经济发展的薄弱部门和部分准公共产品领域。要加强和改进投资信息工作，及时向社会公布各类投资信息，充分发挥政府信息对社会投资的引导作用。

此外，“十一五”期间，要将国内储蓄与投资的平衡提到重要议事日程上。自“九五”以来，有一个现象值得决策部门进一步关注，即国内储蓄一直大于投资。这意味着我们这样一个发展中国家在搞资本输出，而且输出规模有逐年加大的趋势，2004年竟高达3517亿元之多。这个数字比甘肃、青海、宁夏、西藏和海南五省区2004年的GDP总和还多，比2002年国家财政性教育经费总和也多。面对巨大就业压力和投资需求，我国在消费投资关系调整方面必须积极采取措施转变储蓄大于投资的局面，争取实现储蓄向国内投资的充分转化，变资本输出为国内投资。为此，“十一五”时期要从两个方面着力深化融资体制机制的改革。一是大力促进资本市场的发展，通过规范股市和债市提高直接融资的比重；二是加速银行体制的改革。

三、“十一五”时期政府投资战略

当前，我国政府投资所占比重虽然不大，但因其特殊性质，其作用却十分显著，是政府对全社会投资总规模和投资结构进行调控的最重要渠道之一。为此，“十一五”期间制订正确的政府投资战略具有十分重要的意义。

（1）战略目标

按照科学发展观和“五个统筹”的要求，“十一五”时期政府投资应包括以下三个方面的战略目标：一是通过政府投资向农村、不发达地区和弱势人群的倾斜，促进公众在享受公共产品和准公共产品上的公平；二是通过调整重点投资领域促进人与自然的和谐和社会的全面进步；三是通过政府投资高效地引导和调控全社会投资，促进经济结构调整和提高经济效率。

（2）战略重点

“十一五”时期政府投资的战略重点主要在以下三大类领域：

第一类：成熟市场体制下需要政府重点投资且长期投入不足的领域，即外部性明显的部分公共产品领域，包括生态环境、防（减、救）灾、公共卫生、社会福利、重大基础科研、基础教育等。

第二类：政府和市场投资分工受市场发育水平影响较大且目前薄弱的准公共产品领域，包括空间开发、海洋开发、尖端科技、个别大型基础设施（如南水北调工程）等。这些领域在“十一五”甚至今后相当长时期都需要政府以某种方式重点投入。随着市场体制的逐步完善，政府在这一领域投资比重可以逐步降低，非政府投资比重逐步提高。

第三类：从社会制度属性出发，与资本主义国家相比，我国政府投资应该更多关注和倾斜的领域，包括农村地区和不发达地区的基础设施、城市低收入住宅投资等。

中央政府投资领域应为更多地体现稳定和分配职能且受益范围为全国性和区域性（跨省级行政区）的公共产品和准公共产品，以及部分需要全国统一行动的公共产品和准公共产品，如“三北防护林”建设、大气和流域水污染防治、全国性交通骨干路网建设等。

（3）国企投资是政府投资战略的重要组成部分

要将国有企业投资纳入到政府投资战略。“十一五”期间，国有企业投资要继续推行“有进有退”的战略调整方针，加强准公共产品领域和有利于提高国民经济整体竞争力和国防实力的领域。其投资结构应体现政府投资的职能和政府结构调整的意图，投资重点除控制力要求外，应当向科教文卫等社会领域、基础设施建设、乡村发展、中西部和东北老工业基地以及生态环境保护等方面倾斜。同时，要继续深化国企改革，改变目前国家投资、企业所有的现象，变国有企业“企业化”为国有企业“国有化”，使国企真正体现国家所有、全民所有的本质，为社会投资的结构调整创造更好的环境条件。

（4）深化改革是落实政府投资战略的关键

“十一五”时期，政府投资管理体制改革的重点和关键是，完善政府投资决策过程的民主化机制，加强对政府投资结果的检验和建立问责制。

首先，要建立“分权问责”机制，改变政府投资管理“有权少责”的现状。一是向公众和人大分离部分决策权，提高投资决策特别是项目决策的民主化水平。要强化人大对投资决策的作用；实行决策、执行和监督的分离；实施项目决策听证。二是建立重点项目后评价制度。三是建立投资决策失误责任追究制度。

其次，要强化政府投资的资金管理。一是适度集中财政性资金的分配权，逐步取消目前由行业主管部门使用的专项建设基金，整合财政资金对长期政府投入不足的公共产品领域进行相对集中的投入。二是建立政府投资资金来源稳定增长的长效机制。中央预算内资金增长中应有相对稳定的比例用于扩大政府投资，以满足与经济社会发展要求相适应的政府投资资金的需求。三是进一步改革预算外资金管理制度，适度集中预算外资金的管理权与资金的使用分配权。

（此文系根据国家发改委宏观院投资研究所提供的课题报告编写，刊于国务院研究室《研究报告》，2005年10月31日29号）