加快处置不良资产的若干政策建议

加快东北老工业基地不良资产的处置，不仅需要处置技术、处置手段和处置方式的创新，更需要政府主导作用的发挥、处置体制机制的创新、法律法规环境的营造和财税金融等相关政策的支持。为此，特提出以下政策建议。

一、切实加强中央政府的主导作用，出台加快东北老工业基地不良资产处置专项政策，实行集中核销剥离

鉴于东北老工业基地的实际情况，由于体制性、政策性因素形成的不良资产，在加快处置的过程中，要充分发挥政府的主导作用，以化解沉重的历史债务包袱，使企业轻装上阵，也使银行更好的发挥对东北振兴的金融支持功能。这就需要国家要拿出一笔财政资金来支持东北不良资产的处置，特别是要出台加快东北老工业基地不良资产处置的专项政策，加大核销和剥离的力度，并实行集中核销、剥离。例如，对森工、煤矿、农垦、供销社、中行的“三贷”、农行的专项贷款、农发行的粮食收购贷款等政策性因素造成的行业性不良贷款，应予以一次性核销。同时，应考虑将一部分不良资产继续实行“二次剥离”或“三次剥离”。目前在国有商业银行向四大资产管理公司实行“一次、二次剥离”中，仍然遗留相当大的一部分不良贷款没有剥离干净，还有新释放的不良贷款，都需要进一步加大剥离力度，尽可能实施完全剥离。

二、充分发挥地方政府的积极性，赋予东北地区地方政府更大的不良资产处置权利

地方政府参与不良资产、金融债务的重组，具有资产管理公司或商业银行不可替代的作用。与地方政府合作，有利于在处置不良资产批量上实现重大突破，是加快东北不良资产处置的重要手段和途径。这是因为，资产管理公司或商业银行的不良资产具有明显的行政区域性；商业银行在战略性调整过程中，撤并了部分分支机构，对其不良资产的处置，带有典型的行政区域性；由于执法环节较差，国有中小型企业负债率高，企业债务的重组在很大程度上依赖地方政府的协调，甚至需要地方财政的参与；地方政府可以有效地重组土地资源、安置失业人员等，可以发挥它政策上的、行政管理上的优势，把资产管理公司或银行手里不能发挥作用的一些资产盘活利用，对少数几家尚有发展潜力的企业予以重组调整；地方政府还可以对不良资产处置中的地方税予以减免，包括所涉及的地方税以及中央税中地方政府的税收返还；地方政府可以较好地协调资产管理公司或银行与地方政府其他部门的关系，能够改善与工商、法院、土地、房产等部门的关系，从而提高处置效率，加快处置进度，等等。从宏观的角度说，地方政府参与不良资产买卖，实质体现了资源在中央政府和地方政府之间的重新分配。这种分散而隐蔽的再分配方式固然使中央政府让渡了部分利益，但也使得社会稳定、地方经济的发展和不良资产回收最大化之间能够达到某种平衡。因此，要给予东北地方政府最大的不良资产处置政策和权利。对地方政府与国有商业银行或四大资产管理公司合作处置不良资产，国家应加快审批，并在资金、税收政策、银行核销政策等方面给予支持。

发挥地方政府处置不良资产的作用，可以有多种形式和途径。一种是与地方政府合作，如打包出售、有奖清收、折价销账等。建议国家对东北地区地方政府整体打包收购已剥离的不良资产给予支持，允许其地方政府从资产管理公司平价回购国有企业的不良债务，由地方政府直接处置，同时给予其与资产管理公司同样的税费减免等优惠政策。另一种是以合资或独资的形成直接成立地方性资产管理公司。例如，自2004年开始，老工业基地重庆创造性地成立了全国首家地方性资产管理公司——渝富资产管理公司，以此为操作平台，从工商银行那里打包回购了重庆国企107亿元不良贷款，解开了667户企业的债务死结，创立了国企债务重组新模式。在融资问题上，渝富公司还把眼睛瞄向了国家开发银行。2004年6月29日，开行向渝富提供了第一笔贷款5亿元，7月1日又贷款十几亿元。这是国内金融界第一次为处置不良国有资产提供贷款，从而创造了一种新的金融工具。在国外，这种贷款被称作“搭桥贷款”。类似的地方性资产管理公司，还有海南省。经国务院授权，海南省政府成立了一家资产管理公司来处置省内大量积累的不动产。东北地区应积极向国家申请成立地方性金融资产管理公司或类似机构。目前，东北地区有的省及以下的市已开展以类似的工作，由政府出资组建了化解企业债务的市场化操作平台（即相关机构或公司）。同时，国家对东北地区的地方性资产管理公司以及其地方金融机构的不良资产处置，应给予与四大资产管理公司同样的税费优惠政策及其相应政策手段。甚至可以把东北地区作为试点地区，国家将国有企业的银行类不良贷款一次性剥离到省、市二级政府组建的资产管理公司，由地方政府根据产业发展规划、改制企业主要状况，统筹研究。其不良资产在支付必要的改革成本后，其剩余变现的差额上交财政。这样可以简化程序和手续，既大大减轻了四大资产管理公司的处置压力，也充分调动了地方积极性，真正实现处置主体的多元化和处置方式的多样化，做到各显神通，只有坚持规范化和制度化，实行“三公”原则，更有利于东北不良资产甚至全国不良资产的处置。

三、建立专项基金，或允许发行专项地方政府债券，促进东北国有企业重组、改制和不良资产处置

东北地区不良资产处置，必须与国有企业的重组、改制结合起来。在不良资产的处置中，特别是进行大量的资产重组、企业重组、行业重组、甚至是跨区域的地区重组，需要大量的垫支资金；积极发挥地方政府的积极性，成立地方性资产管理公司，也需要大量运作资金。因此，加快东北不良资产处置，有必要采取非常举措，给予特殊政策或试点性、探索性政策，一种是国家成立东北不良资产处置专项基金，可以是国家财政、四大资产管理公司和地方政府共同出资的方式设立；另一种是允许东北三省发行不良资产处置的专项地方政府债券，或借鉴我国南方部门城市商业银行的成功经验，用地方发行政府债券，置换不良贷款，并以此作为未来全国发行地方政府债券的探索性试点。若能如此，不仅能加快不良资产处置，更重要的是，将极大地促进东北老工业企业的重组、兼并收购和改组、改造工作，加速东北振兴进程。

此外，也可由东北地方政府或地方国资委系统成立政策性机构（如政策性国有资产运营公司等），作为承接国有银行剥离的国有企业不良贷款的平台。如大连市政府投资5亿元，出面成立政策性机构，收购有救助价值企业的不良贷款，然后通过多种方式和手段救助企业并收回投资。这种方式较之于资产管理公司通过法律、市场手段清收不良贷款，更有利于将银行不良资产处置与国有企业改制有机结合起来。

四、放宽市场准入政策，引入竞争机制，形成市场化的多元处置主体

加快东北不良资产处置，必须进行体制创新，充分发挥市场机制在处置中的重要作用。要放宽市场准入，推动不良资产处置主体的多元化发展。例如，允许设立外商独资的资产管理公司和资产服务公司，其中方合作伙伴可以不仅限于四家资产管理公司，可以为商业银行、其他金融机构或企业集团；外商投资资产管理公司所管理、处置的不良资产也不只局限于四家资产管理公司，也可以从国内其他的金融机构获得。更为重要的是，应该降低处置不良资产的门槛，让更多的民营企业参与其中。积极鼓励和支持民间资本参与东北地区不良资产处置，允许成立民营或股份制资产管理公司。在此方面，国外的经验也是值得借鉴的。例如，泰国在1998年8月的拯救金融计划中，政府明确要求和鼓励成立民营资产管理公司处理不良资产，并不收取任何税收和费用。这也表明泰国政府希望通过民营资金而不是财政资金来处置金融系统的不良资产。

这几年的经验表明，最有效率的资产处置人都是资产所在地的地方企业家们。近年来，华融公司卖给美国摩根和高盛的近300项不良资产，在两年之内就都被摩根和高盛转卖给了资产所在地的民营企业和其他本地企业。事实证明，只有当地的企业家知道怎么结合当地的实际，把没有用的设备卖掉或者承包出去，把厂房下的土地最优化地利用起来，把职工问题妥善解决。事实上，四家资产管理公司在国内处置不良资产时，民间资本也都表现出了极大的热情。这表明我国民间资本已成为我国处置不良资产的一支不可忽视的力量。由于私营企业经营机制灵活，引入民间资本有利于促进国企建立规范的法人治理结构，为国有企业带来新的经营、投资、管理理念。建议东北地区在成立地方资产管理公司时，除政府主导的外，还应尽量以民营为主。从经济学上的"超产权论"看，在单一国有产权的资产管理公司体制下，引入市场竞争机制，一定程度上可以解决资产管理公司的激励约束问题。因此，通过引入市场机制，形成多元化的投资主体、多样化的资产来源和多层级的处置市场，打破不良资产处置市场的垄断，创造公平竞争的市场环境，实现不良资产处置的良性发展，是加快东北老工业基地不良资产处置的根本举措，也是解决我国各类金融机构不良资产市场化处置的长久之计。

五、赋予国有商业银行处置不良资产的权限，调动其处置不良资产的积极性

目前对国有商业银行处置不良资产还缺少必要的政策法律支持。建议国家有关部门，按中发［2003］11号文件的要求，出台具体操作办法，推进商业银行采取灵活措施处置不良贷款和自主减免贷款企业表外利息，切实减轻东北地区企业债务负担；给予商业银行更大的权限参与国有企业产权改革，减少东北企业债务重组的限制，支持企业脱困，增加其造血机制，促进企业生产经营根本好转。具体政策措施应包括税收、处置费用、处置资金的筹集等方面，对银行机构参与企业重组、资本市场运作、短期持股等应给予相应的政策。在具体操作措施中，还应对贯彻国办发［2005］36号文件中的“鼓励外资参与国企重组、收购资产管理公司的不良债权并对其进行重组与处置”的有关优惠政策，给予进一步明确。目前在东北地区的一些国有商业银行中，为加速不良资产处置，将省行营业部和各二级分行资产风险管理部与不良资产处置中心或不良资产专营行进行合并，成立了不良资产处置中心，已初步形成了具有专门机构和专业人员专门处置商业银行不良资产的局面。

六、制定和完善与处置不良资产相适应的金融、财税和投资等配套政策

加快东北地区不良资产处置，特别是加大运用市场化的处置方式，必须出台与之相配套的金融、财税和投资等支持政策，以减轻不良资产处置成本，提高处置效率和效益。

一是完善配套金融政策。第一，允许资产管理公司或其他投资者以所收购的不良资产作为担保向银行申请融资，允许通过发行企业债券为处置不良资产进行融资，推动不良资产证券化。第二，设立企业重组专项贷款。为了鼓励优良企业收购、兼并不良企业，充分利用不良资产的有效资源，可以由四大国有商业银行设立专项贷款，用于支持对不良资产的收购、兼并。贷款资金用于企业重组后，资产管理公司作为处置变现回收，资金仍回流到银行抵减银行所持资产管理公司的借款（资产管理公司购入贷款是向商业银行举债定向购买的）。从银行来看，信贷资金的运动进入了良性循环；从企业来看，既可以推动企业改革，又可以避免单纯上新项目走扩张的发展路子，减少重复建设。第三，针对不良资产企业发放封闭贷款。对不良资产企业，在处置原有不良资产的同时，应根据处置变现的进度，有针对性地发放新的贷款，支持企业发展生产，调整结构，扩大销路。贷款的发放，可与企业的不良资产处置进度挂钩，调动企业加快不良资产处置的积极性。犹如扬清去浊、吐故纳新，使企业在“治病”的过程中，能够及时得到“新鲜血液”的滋养和补充。这类贷款应专项专用，封闭运行。在贷款的管理上，可以采取由商业银行委托资产管理公司管理的方式运行。第四，启动商业银行资产回购机制。这里的资产回购，是指原来从商业银行剥离出来的不良资产，在资产管理公司的帮助下，资产质量得到改进，达到了一定的质量指标后，由原剥离银行从资产管理公司购回债权，使企业成为银行正常的信贷客户，得到银行的正常的信贷支持。启动商业银行资产回购机制，可以有效地加大资产管理公司的责任，对不良资产不能“一卖了之”，而是充分运用金融手段和投资银行功能，帮助企业改进经营管理，提高市场竞争能力；也可以减轻企业因处置不良资产对发展带来的影响，甚至降低企业因破产、兼并所引发的社会动荡。

二是完善配套财税政策。主要是为不良资产处置机构及其有关业务环节提供优惠税率和税费减免。在此方面，要对参与不良资产管理与处置的机构和投资者给予同等的税费优惠政策，允许在办理以物抵债资产过户的过程中，参与资产处置的机构免交相应的营业税；在向境内外投资者转让资产过程中，投资者也应享受相应的税费减免政策，以鼓励投资者参与不良资产处置。目前比较突出的问题是，商业银行进行诉讼收贷，不仅环节多，效率低下，而且一般要承担超过处置标的20%以上的税费。例如，据业内人士估计，在抵债房地产资产转移过程中，从起诉到执行结果，银行至少要交纳15项以上的税费支出。为此，建议比照四大资产管理公司的政策，免收银行处置不良资产过程中发生的部分行政性收费，对银行回收的房地产在未处置前的闲置期间，免征房产税和城镇土地使用税，减轻银行诉讼费用支出，以减轻国有商业不良资产处置负担。其实，资产管理公司处置费用负担也比较重，据说应交税费仍然多达46项，其中土地出让金和诉讼费负担最重。此外，债转股企业在注册成立新公司的过程中，也要缴纳印花税、登记费、土地出让金等多项税费，大大增加了企业负担。因此，要重点解决不良资产处置过程中的税费过重问题。政府部门要在权限范围内，能免则免，能减则减，必须收取的执行最低标准。例如，对处置收回的抵债房产、土地需要缴纳的营业税，按变现增值额计算缴纳；对其需要缴纳的交易手续费、测绘费，按现行标准减半收取等。

三是赋予资产管理公司等对不良资产盘活并保值增值的投资职能及担保职能。1999年，国务院批复资产管理公司具有投资职能，但2000年出台的《金融资产管理公司条例》和2001年核准的资产管理公司从业范围都取消了这一职能。这给资产管理公司带来两个问题：一是资本金闲置；二是在资产处置中，有一些项目只要再有少量的投入，就可以大大提高资产回收率。在新形势下，为加快处置进度和使不良资产价值最大化，建议赋予资产管理公司等拥有进行不良资产盘活并保值增值的再投资职能。为解决投资者“融资难”问题和“担保难”的后顾之忧，应允许资产管理公司等不良资产处置机构与银行或担保机构合作，对投资者进行担保，以提高处置成功率和处置进度。当年美国重组信托公司在处置不良资产时就为购买者提供融资，对1万多项房地产的出售提供了46亿美元融资（占售价的80%），使这些资产售价提高了20%以上。拍卖时，商业性资产的现款支付比例从25%降到15%；也为买家提供一定程度的担保，使销售速度加快了。近年来，我国华融公司与不少商业银行签订拍卖融资等售后服务协议，并在此项创新中推出抵押性担保融资服务，即华融可就拍卖标的与买受人签订抵押协议，在抵押物未过户到买受人之前，华融为买受人向商业银行借款提供阶段性抵押担保，帮助其获得签约银行的50%－60%贷款。华融公司还与中国经济技术担保有限公司签署合作协议，由中国经济技术担保有限公司向竞买人提供担保融资服务。

七、建立激励约束机制，完善信息披露制度，加强“全程监管”，防范道德风险

加快东北地区不良资产处置，必须做好“两手抓”：即一手抓激励机制，充分发挥机构和个人的最大积极性和能动性，使处置速度最快化和处置价值最大化；另一手抓道德风险防范，防止国有资产流失。

一是健全考核与激励机制。科学地进行考核与激励，对于有效提高东北地区不良资产回收率、控制处置成本、减少道德风险和减低国家最终损失具有重大意义。为此，必须尽快健全对不良资产处置的考核机制，完善制定合理的考核指标体系和目标考核责任制，以实现资产价值回收的最大化。在此基础上，健全激励约束机制，对资产回收效果好的要加大激励力度，以激励资产管理公司和商业银行等机构按照市场原则对资源进行有效配置的自主性，提高不良资产处置的有效性。在人员的使用上，不能沿用原国有商业的用人制度，更不能照搬国家机关、事业单位的用人制度，必须坚持客观、高效、专业化的员工聘用制度。在收入分配上，要坚决打破平均主义，建立贡献与报酬相适应的科学的分配制度，实行绩效挂钩的风险工资制度。

二是完善信息披露制度，增强不良资产处置的透明度，引入市场约束机制。信息公开披露制度有利于资产管理公司的公开化运作并防范道德风险和不良资产的交易市场发展。各国对资产管理公司都有一定的信息披露要求。美国、瑞典、韩国、马来西亚等国对资产管理公司的信息披露要求较高，资产管理公司所有的资产管理和处置活动必须采取公开、公正、公平的方式，财务报表和分析报告必须接受外部会计师事务所的独立审计。在上报监管部门的同时，必须定期向社会公众披露。资产处置透明的前提就是一定要遵循市场化原则，不搞“暗箱操作”、“人情交易”，时时处处体现出公平、竞争、效率。为了确定不良资产交易的公允，公开、快捷、准确的信息传递机制和有效的价格反映机制是不可或缺的条件。市场是信息的集散地，可以通过一系列的制度安排不断地向市场传递信息。信息在不断的传递中，可以及时地反映出交易价格。这不仅为参与不良资产交易活动的公众提供了决策依据，也有助于避免不良资产处置中的价值争议。同时，还需要资产管理公司等处置机构对不良资产处置情况的信息实行公开披露制度。在披露时限上，实行定期披露与不定期披露相结合，即要求定期披露季度及半年业绩报告和不定期发布日常经营中的重大事项；在信息披露内容上，应包括财务信息和不涉及商业秘密的资产项目处置信息。此外，还应当聘请财政部认可的注册会计师对其财务报告进行年度审计，并将审计报告及时报送各有关监管部门。

三是培育和规范发展社会中介机构，加强对资产评估机构的自律与管理。不良资产的市场化处置，离不开社会中介机构的发展与规范。如果中介机构发育不良，定会给不良资产处置造成极大制约。同样，如果中介机构的专业化程度和服务水平不到位，也会直接影响到处置不良资产的效果。更为严重的是，如果中介机构特别是资产评估公司与资产管理公司等不良资产处置机构的某些部门或个人形成“合谋”，违反职业道德，根据需要任意评估资产价值，将直接导致国有资产的严重流失。所以，在大力培育和发展社会中介机构的同时，更要规范和加强管理，加大对违反职业操手行为的机构和个人的严厉惩处。要在规范中求发展，真正培育一批经营规范、公正独立、在国内外有一定影响力和公信度的资产评估机构和信用评级机构。与此同时，对于专业化中介机构的成长和发展，需要采取更加开放的态度，要加大对外开放和运用外部中介服务的力度，加强与国外投资银行、资产评估机构等的业务合作，包括成立中外合资合作的中介机构，以便在不良资产市场上有更多的能够提供优质、诚信和专业化服务的社会中介机构。此外，还要积极探索科学有效的不良资产评估定价体系。

四是加强“全程监管”，防范道德风险。前不久，银监会在现场检查中发现，近年来四大资产管理公司在不良贷款的接收、管理和处置中确实存在诸多问题。主要集中在九个方面：第一，个别商业银行剥离贷款档案资料严重缺失，一些不良贷款档案缺少贷款借据、贷款合同、担保合同（质押合同）、抵（质）押物物权凭证以及会计凭证等重要资料。第二，个别商业银行超范围剥离，有的银行将正常贷款作为可疑类贷款进行剥离。第三，部分商业银行的部分债权存在严重瑕疵，不少转让资产的主债权或从债权无法律追索权。第四，剥离银行债权维护不力。第五，剥离银行剥离前后擅自释放担保权。第六，部分商业银行的个人消费信贷问题严重。例如有些信用卡个人透支，由于透支金额大，档案中又缺少授权权限和授权限额规定、持卡人资信调查报告、持卡人转账结算和消费记录、会计凭证、透支协议等资料，因而剥离后的债权处置非常困难。第七，剥离交接期间金融资产管理公司维权不力，导致诉讼时效丧失。第八，虚假剥离。有的银行与贷款企业签订协议，约定若银行将贷款剥离成功，贷款企业则按合同金额的一定比例返还现金给银行。第九，银行与债务人勾结逃废债务，涉嫌重大违法犯罪行为。面对上述问题和国家审计署审计出的巨额国有流失问题，国家主管和监督部门必须加强包括剥离、接收、管理、处置等诸环节的“全程监管”。从接收环节来说，银监会要加强对剥离银行的监管，制止剥离中的徇私舞弊行为，杜绝"假剥离"的发生，对被剥离不良贷款的审批人和经办人进行严格的责任追究，绝不能"一剥了之"。从管理环节来说，银监会要督促金融资产管理公司加强内部控制，防止不良贷款流失。从处置环节来说，要按照出台的《不良金融资产处置尽职指引》的要求，严格处理违法违规行为，督促从业人员尽职履责，提高资产处置的透明度，杜绝内幕交易和关联交易，提高资产处置效益。此外，银监会还要加强对金融资产管理公司等不良资产处置机构的高级管理人员的履职情况的监管，建立起对高级管理人员的责任追究机制。

八、进一步改善政策法律环境和信用环境

加快东北地区不良资产处置，从根本上说，有要良好的政策法律环境和信用环境作基础和保障。国外不良资产处置的经验证明，给资产管理公司等不良资产处置机构以立法支持是非常重要的。美国为重组信托公司制定了一套特殊的法律框架。根据这些立法，重组信托公司被赋予超越政府机构和州法律的权限，拥有调查信贷欺诈和违法的职能等。同时，成立专门的法院来审理涉及资产重组的破产清算。波兰通过《银行法》、《会计法》和《破产法》，为银行不良资产重组成功扫清道路。韩国修改和制定法律，创造有利的法律环境，以保证银行不良资产处置的顺利进行。马来西亚政府于1998年制定了成立Danaharta的法律，为Danaharta的成立和运行提供了法律框架，并赋予了Danaharta一些特殊的权力，以保证其能够方便地处理不良贷款。目前，我国还存在着大量不利于不良资产处置的政策和法律以及某些政策和法律的真空状况。为此，必须加紧制定、修改相关政策和法律，营造良好的处置不良资产的法律环境和信用环境。

一是在对金融不良资产管理实践进行深入研究总结的基础上，研究制定《金融资产管理公司特别法》，对于金融资产管理公司的性质地位、业务范围、权利义务等方面予以规定。该法将赋予金融资产管理公司真正意义上的法律地位，解决不良资产处置过程中面临和可能遇到的政策法律问题。要在一定条件下，赋予资产管理公司一些特殊的法律手段，如对债务企业的审计权、调查权（包括债务企业在工商、税务、房地产等部门的调查权），以实现不良资产处置效率和收益最大化。

二是尽快填补不良资产处置领域的法律空白。例如，在银行重组、抵押资产处置、不良资产证券化等方面都需要相应的法律支持。也可考虑成立专门的《不良资产处置法》，来规范不良资产的处置工作，为不良资产处置工作提供专业化服务和法律保障。

三是加强信用制度建设，为处置不良资产提供良好的信用环境。要根据国家法律法规，制定出台《逃废债务行为处罚办法》和《信用保护条例》等行政法规，对一切破坏信用秩序的人和事，一律予以严厉惩处，使之为其不守信用行业付出巨大代价。金融系统可以考虑成立金融同业制裁制度，对恶意逃废债务的企业进行联合制裁。工商部门也要对企业信用状况进行分类监管，切实规范市场主体行为。

（此文系参加国家发展改革委员会经济研究所承担的国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室2005年度课题《东北老工业基地金融坏账处置问题研究》分报告）