加快智慧城市建设的若干政策思考

二、加快智慧城市建设的若干政策思考

应当看到，上海的智慧城市建设正处于从初级向高级的过渡阶段，即从政府投资驱动的、以促进城市经营为目标的、泛在的和智能的无线城市，向市场与民生双轮驱动的、以促进城市服务功能完善为目标的、智慧整合社会、环境与管理多要素在内的、提倡以人为本以及更加绿色和惠民的智慧城区转化与演进的过程之中，需要进一步思考以下若干具体问题。

（一）智慧城市建设要从实际出发因城制宜

据不完全统计，目前我国先后有47个城市提出了建设智慧城市的口号，其中不乏好高骛远、不切实际的政治口号似的城市发展规划；或假借智慧城市之名，行政绩工程之实，这些做法非但无益于智慧城市建设，反而会贻误城市发展良机。为此，每个城市都应当在科学评估与全面规划的基础上，按照从实际出发和因城制宜的原则，在一部分信息基础设施水平和经济发展实力较好的城市，积极探索具有中国城市特色的智慧城市发展模式，并在具体推进过程中，认真处理好政府与市场之间的关系。

（二）妥善处理智慧城区与智慧城市之间的关系

首先，要明确智慧城区与智慧城市的区别与联系。一般而言，作为智慧城市建设的一个组成部分，智慧城区的建设目标应服从于智慧城市建设的整体目标。当然，智慧城区的建设水平也可以阶段性地领先于智慧城市的建设水平，超前达到智慧城市建设的一些子目标，这可以通过优先培育领军企业与核心技术，完善信息基础设施和信息资源市场等先试举措加以实现。纵观浦东新区20多年的发展，无论是20世纪90年代初期的开发开放，2005年以来的综合配套改革试点，还是2009年的南汇区并入浦东新区等政策，浦东新区历来都是上海社会经济发展中的“排头兵”。当前，浦东新区已经成为上海未来发展的一个重要增长极，浦东智慧城区的发展对推进上海智慧城市建设关系重大，智慧浦东的实践必将对全市其他区县产生重要的影响与示范作用。

其次，要正确处理智慧浦东与上海其他区县的智慧城区建设，以及长三角其他智慧城市建设之间的关系。除浦东新区外，上海其他一些区县的智慧城区项目也正在蓬勃推进，比如智慧长宁、智慧杨浦等。智慧浦东至少应在两个方面同其他智慧城区建设匹配起来：一是信息资源平台建设应突破行政区域界限，实现全市范围的共建共享，这主要是由信息产品的正外部性以及规模经济的特点所决定的；二是智慧浦东应充分利用其先发优势、空间优势与政策优势，逐步培育和聚集智慧产业的总部经济模式，从而同智慧长宁、智慧杨浦等形成错位竞争。2011年初，继北京中关村、武汉东湖之后，上海张江高科技园区成为第三个国家自主创新示范区，在空间布局上从原来的“一区八园”扩展到“一区十三园”，这为张江园区的整体空间优化带来了发展的契机，同时也意味着智慧浦东同其他智慧城区的互动关系更为密切，智慧浦东的总部经济功能也有望得到进一步的提升与增强。此外，信息资源平台的无边性也决定了智慧浦东的发展必然会与长三角其他智慧城市的建设有所交锋，当然，这需要在更广泛的框架下给予事先规划与设计。

（三）科学评价智慧浦东建设与信息化水平

目前学界对智慧城市的评判标准仍莫衷一是^[15]，但对智慧浦东的科学评价体系正在形成并不断完善。这一评价体系通过雷达图方式将智慧城区建设的优势项目同劣势项目区分开来，易于获得富有针对性的意见和建议。进一步的思考是，这一评价方法是否具有推广价值，推而论之，如果将这一指标体系应用到上海智慧城市甚至是其他省市的智慧城市建设，结论的可比性将会如何。上海浦东智慧城市发展研究院在2012年上半年的测算中指出，杭州的综合指数为6.68分，略低于浦东新区的得分。这一比较显然具有十分重要的意义，它具体化了智慧城市概念中的抽象成分，并增强了政策微调的可操作性。但必须指出的是，在综合指数的构成中，智慧城市市民主观感知是一项有别于其他项目的主观评价指标，如何使得不同地区的居民样本对智慧城市主观感知的评价具有可比性是一项充满挑战的工作。

（四）牢固树立民生导向的智慧城市建设目标

上海智慧城市建设所处的特定发展阶段，决定了上海信息产业的转型路径势必从属于经济发展方式的转型路径，即从粗放型生产向集约型生产、从基础设施建设拉动到市场需求推动、从投资驱动向效率驱动和创新驱动的转型。从调查问卷中提取的信息表明，市民主观感知指标位列六大一级指标之末位，政府所采取的众多工作并没有得到市民的充分认可。究其原因，除建设周期外，智慧浦东的建设模式也显得尤为重要。目前，浦东新区的智慧城区建设仍未能摆脱依靠政府大规模的基础设施，通过自上而下方式加强管控和运营商主导的模式。这种模式势必偏重智慧政府和智慧产业，而忽视智慧民生的内生性诉求。为此，功能转型应从智慧社区和智慧民生建设寻找切入口，创新公共服务的供给模式，构建智慧化的教育和卫生服务和多方参与的融合共享平台。

（五）有效防范“智慧城市”理念的潜在风险

从全球范围看，“智慧城市”和“智慧地球”的理念由IBM公司提出并迅速在世界范围内迅速推广，但这些理念背后可能蕴藏着的信息安全威胁不容忽视。应当承认，IBM公司结合新兴市场自身发展的需要提出的“智慧地球、赢在中国”的宣传口号，的确触及了中国在转型发展过程中某些领域内亟待解决的重大问题，具有很强的针对性与现实性。然而，可感知、信息互通、更加智能化也就意味着一切更加透明，也更容易被操控。目前，在互联网和信息技术的国际前沿，我国能够掌控的核心技术还十分有限，如果再加上传感器和射频标签的普遍应用，由此带来的安全隐患就更难以估量^[16]，在上海及浦东等人口众多的大城市推广智慧理念所面临的挑战也就越多，也更应具有应对的智慧。

为此，随着智慧浦东和智慧上海建设的不断深入，信息安全、大规模应用的商业模式选择等问题定将陆续浮出水面。对于浦东新区而言，需要从三个方面加以防范：一是决策层必须重视“智慧城市”理念引发的各类风险，包括IBM“智慧地球”的技术、产品、管理方式和运营模式对我国信息产业自主创新空间造成的挤压。二是加强立法保障，在智慧城区建设中保障隐私权、商业机密与国家秘密，让更多企业在信息安全的基础上积极投身智慧城市（区）建设。三是尽快开放和掌握一批具有自主知识产权和创新能力的核心技术，实现信息安全基本自主可控。

（六）加快开发信息化时代亟须的人力资本

智慧城市建设的内容包罗万象，涉及市政设施、居民生活、社会管理、产业发展等各个方面，但最为关键的，还是要依靠一支具有核心竞争能力的信息化人才队伍。为此，浦东新区在推进智慧城区建设的过程中，需要在人才引进、教育培训和公共服务等方面加大整合力度。一是在人才政策方面，借助张江创新示范区，在人才引进、项目支持、创新激励、人才住房等方面出台更有竞争力的鼓励政策；二是在教育培训方面，着力建设以高校和科研院所为主体的高端人才平台，采取“产学研”相结合的模式开展人才培养；三是在公共服务方面，力争创建科技创业服务中心和创业投资机构等，为智慧城区的建设提供重要的研发支持、资金保障、成果转化等制成服务。同时，通过项目带动人才队伍建设，加速培育“智慧城市”所涉及的核心技术，并有计划、有步骤地选择一批发展重点，如智能电网和智能医疗等，为迎接新一轮的产业革命奠定硬件与人力资本基础。

【注释】

[1]根据2003年国家统计局出台的《统计上划分信息相关产业暂行规定》，中国的信息产业可分为五类：电子信息设备制造业、电子信息设备销售和租赁、电子信息传输服务、计算机服务和软件业、其他信息相关服务。其中，前两者以工业产品属性为主，而后三者则以服务业属性为主。从现行统计资料看，《上海统计年鉴》在国民经济核算篇中对信息产业的增加值进行了分类统计，又在工业篇和交通运输、邮政和信息传输篇中分别对电子信息产品制造业和信息服务业（含计算机服务及软件业）进行统计，以表征上海信息产业在工业和服务业中的发展态势。

[2]资料来源：上海市经信委；详见中国上海市委党史研究室编：《实施信息化领先发展战略 全面推进上海信息化建设》，载《新跨越、新发展》，上海人民出版社2012年版，第157页。

[3]资料来源：上海市经信委；详见①上海市委党史研究室编：《实施信息化领先发展战略 全面推进上海信息化建设》，载《新跨越、新发展》，上海人民出版社2012年版，第157页；②《软件和信息服务业经济运行分析》2012年2月20日。但需要注意的是，这里与统计年鉴上的数据有所出入。据2009年和2012年《上海统计年鉴》载，2011年和2007年上海市信息服务业营业收入分别为2251.63亿元和1294.44亿元。

[4]数据来自上海市经信委。

[5]“三网融合”是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，三大网络通过技术改造，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。

[6]据CNNIC的统计数据显示，截至2010年12月，我国网民规模达到4.57亿，其中手机网民规模达3.03亿，手机网民在总体网民中的比例从2009年末的60.8％提升至2010年的66.2％，其中更有4299万的网民只使用手机上网。手机上网群体的膨胀，无疑催生了手机用户庞大的消费需求。

[7]吴余龙、艾浩军：《智慧城市：物联网背景下的现代城市建设之道》，电子工业出版社2011年版，第22页。

[8]详见上海市发改委和上海社会科学院经济研究所联合课题组：《关于“信息化”若干问题的梳理和研究》，2012年课题报告；陈江岚：《将城市智慧落实到惠民》，载上海社会科学院信息研究所编：《智慧城市论丛》，上海社会科学院出版社2011年版；胡小明：《智慧城市的思维逻辑》，《电子政务》2011年第6期；骆小平：《“智慧城市”的内涵论析》，《城市管理与科技》2010年第6期。

[9]原文此处为140G，本书作者认为应该是1400G。

[10]《上海市WiFi热点2013年将超1万个》，C114中国通讯网，http://www.c114.net/news/103/a708329.html。

[11]吴余龙、艾浩军：《智慧城市：物联网背景下的现代城市建设之道》，电子工业出版社2011年版，第186—187页。

[12]《上海市WiFi热点2013年将超1万个》，C114中国通讯网，http://www.c114.net/news/103/a708329.html。

[13]从目前收集到的资料看，存在《指标体系2.0》的不同版本，一级指标没有变化，但二级指标和三级指标的个别指标存在差异。

[14]AHP方法的特点，是把复杂问题中的各种因素通过划分为相互联系的有序层次，使之条理化，根据对一定客观现实的主观判断结构，把专家意见和分析者的客观判断结果直接而有效地结合起来，将一层次元素两两比较的重要性进行定量描述。尔后，利用数学方法计算反映每一层次元素的相对重要性次序的权值，通过所有层次之间的总排序计算所有元素的相对权重并进行排序。

[15]目前，国际社会对信息化发展水平的定量评价主要有三种方法：一是国际电信联合会（ITU）推出的信息化发展指数（IDI）；二是世界经济论坛（WEF）推出的网络化准备指数（NRI）；三是经济学人和IBM的E‐Reading评估体系。但这三种评价方法的对象大多是国家，只有在个别年份的报告中才会出现城市信息化发展水平的定量评估与比较。另外，欧盟的智慧城市的“六指标”评价体系包含31个要素的74项指标，主要是针对欧洲70个中型城市的智慧发展而设计的指标体系。

[16]罗力：《中国建设智慧城市规划思路及思考》，载上海社会科学院信息研究所编：《智慧城市论丛》，上海社会科学院出版社2011年版，第121—122页。