均衡发展的若干建议

促进宁波学前教育优质、均衡发展的若干建议

徐建平

摘　要：学前教育具有公益性和普惠性的特征。各级政府应切实担当起学前教育体系的构建者、学前教育条件的保障者、学前教育服务的提供者、学前教育公平的维护者、学前教育标准的制定者和学前教育质量的监管者等角色。

鉴于当前我市学前教育资源，尤其是优质学前教育资源分布不够均衡的现状，下一阶段宁波发展学前教育应重点突出公益性和普惠性的取向，大力促进各类学前教育资源的合理规划和布局。

要实现我市学前教育跨越式发展，必须在现有法律法规框架下，结合我市学前教育发展现实，出台力度更大的创新性政策，加大幼儿园规范化管理，切实提升幼儿教师队伍的整体素质。

关键词：宁波　学前教育　均衡发展

当前，我市正承担以“强化政府发展学期教育责任”为主题的国家级教育改革试点任务。在此背景下，如何凸显试点特色，进一步推动区域学前教育的发展，需要我们大胆改革、勇于创新。

一、进一步明确政府发展学期教育的责任

（一）定性：政府应扮演六大角色，履行三种职能

作为素质教育的起点，学前教育具备现代教育事业重要组成部分和社会公共福利事业重要组成部分的双重属性，因而有公益性和普惠性的特征。六大角色：各级政府应担当起学前教育体系的构建者、学前教育条件的保障者、学前教育服务的提供者、学前教育公平的维护者、学前教育标准的制定者和学前教育质量的监管者等角色。三种职能：切实履行财政投入、经费保障、服务管理等职责。

（二）分解：应在各级政府间以及政府各部门间合理分配责任

市级政府的主要职责是引导各县（市、区）科学发展学前教育，明确学前教育发展的标准，实施学前教育办学质量监控，促进学前教育资源的均衡分布，组织学前教育科学研究。市级政府要加强对全市学前教育事业发展的宏观规划、政策制定、统筹协调和指导监督。

县（市、区）、乡（镇）两级政府应成为学前教育事业发展的责任主体。县（市、区）政府主要承担学前教育发展的主要职责，包括辖区内幼儿园布局、经费提供、幼儿教师人事管理、学前教育质量监管、提高社会学前教育满意度等。各乡镇（街道）需积极落实县（市、区）提出的发展目标，在人、财、物等方面做好保障。在农村地区和欠发达地区，学前教育的经费保障责任更多地应由县（市、区）政府承担，便于资源统筹。

政府各部门间应明确责任分工。教育、规划、建设、财政、人事、民政、物价、工商、卫生等有关部门应各司其职，杜绝相互推诿。

（三）落实：制定切实可行、利于评估的责任履行方式

学前教育改革和发展应成为我市教育事业发展中的重点突破领域，各级政府应予以高度重视。一是通过继续落实学前教育联系会议制度来协调各部门间关系。在市、县两级政府分别建立学前教育联系会议制度，由政府主要负责人担任联系会议主任，日常协调办公室设立在相应的教育主管部门，定期举行联系会议。二是以评估促责任落实，切实提高学前教育在各地教育事业发展业绩中的权重。三是对学前教育经费无法保障、幼儿园出现安全事故等重大事项实行主要领导责任追究制度。

二、促进学前教育资源的合理规划和布局

（一）高标准建设乡镇中心幼儿园，合理调整规划布局

按照人口半径详细测算区域幼儿园的合理数量，加快推进高质量幼儿园的建设，力争三年内每年新建、改建、扩建乡镇中心幼儿园80所以上，新增2000个以上的班级，基本解决学前教育资源不足的难题。各地学前教育专项经费要优先保障建设经费的需要。

（二）幼儿园质量结构调整

根据省等级幼儿园评定的有关标准，每两年开展一次等级幼儿园的认定工作，并适当向农村地区、欠发达地区和民办的幼儿园倾斜。在上述三类薄弱幼儿园建设中，应设定好具体的基础设施建设指标和人员素质指标，各级政府职能部门应制定本地幼儿园3～5年的扶持计划，在经费和其他政策上予以支持。争取经过5年的改革试点，等级幼儿园的分布比例趋于合理，以上三类薄弱幼儿园中有40%以上达到省等级幼儿园办园标准，改变当前近80%的等级幼儿园集中在城镇幼儿园和公办幼儿园的不均衡现状。

（三）所有制结构调整

根据中央发展学前教育的指导思想，适时调整我市幼儿园的所有制结构。大力发展公办幼儿园，确保三年内各乡镇中心幼儿园全部转制为“性质公办、园舍国有、差额拨款、标准统一”的平价幼儿园。城市新建小区配套幼儿园均移交教育主管部门举办，办成“性质公办、差额拨款、等级收费、自主发展”的现代城镇幼儿园。保障幼儿园的财政投入，2015年前做到“工资财政保，运转靠收费”。

积极扶持民办幼儿园。对参与举办学前教育的社会团体、组织和个人采取更加优惠的扶持性政策，应在土地提供、银行融资、税收减免、学校运行、设立审批等各环节给予相当于义务教育的优惠。建立非营利幼儿园良性发展机制，引导社会资本参与幼儿园资产重组，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办学体制。理顺各种体制机制关系，初步建立产权清晰、责任明确、政府履责、服务普惠、政事分开、管办分离的办学体制。

（四）妥善解决外来务工人员子女入园问题

参照义务段“两为主”政策，妥善解决好外来务工人员子女入园难问题。一是统筹安排资金，以学前教育券等形式减轻流动人口家长负担，提高入园率；二是对设立在流动人口聚集地的民办幼儿园加强规范管理，特别是在安全、卫生方面下大力气进行整治；三是加快开展公办幼儿园与招收外来务工人员子女的民办简易幼儿园结对帮扶的试点工作；四是在各县（市、区）教育主管部门协调下，建立幼儿园联盟，联盟内的各幼儿园可实行办园“六统一”的模式；五是改革人事管理政策，新招事业编制幼儿园教师原则上应到招收流动人口子女的薄弱幼儿园工作1～3年；六是尝试改革流动人口子女入园政策，调整入园门槛。将来甬工作3年以上并能提供连续用工合同、居住证、房屋租赁合同和计划生育证等相关证明的适龄幼儿招录进公办幼儿园。

三、大力促进幼儿园教师队伍素质提升

（一）建立健全教师注册登记制度

全面推行幼儿教师资格认定制度和注册制度。加强行业规范，保教人员必须持证上岗。严把幼儿园保教入口关，在学历、资格证书、业务技能等各个方面进行综合考核，保证合格人员进入学前教育行业。逐步提高一级学历比例、男教师比例，完善在职保教人员年龄、学历、性别结构。建立学前教师的业务档案，建立常规化的学历、培训、认定及职务晋升登记制度。有计划地提高事业编制教师占幼儿教师总数的比例。到2012年，完成全市45岁以下及新进教师的注册工作。到2015年年底，在职教师的幼儿教师资格证、在职园长的园长任职资格证的持证比例力争达到100%。

（二）建立健全幼儿教师工资待遇社会保障机制

加大幼儿教师工资待遇的保障力度，健全幼儿教师社会保险体系。严格落实市政府《关于加快学前教育改革与发展的若干意见》中提出的“达到当地社会平均工资的1.5倍以上”的教师待遇保障目标。实施对农村幼儿园、民办幼儿园等薄弱幼儿园的倾斜性工资补贴政策，财政补助部分由市本级财政与县（市、区）财政合理分摊。

提高幼儿教师参加社会保险的标准。对符合职称和学历条件的非事业编制幼儿教师，到2011年年底全部按照事业单位标准享受养老保险；到2013年年底，全部享受事业单位标准医疗保险。到2015年年底，幼儿教师参加社会保险比例达到100%，其中中级以上职称专任教师按事业编制标准参加养老保险和医疗保险，县（市、区）级财政按50%的标准对其社会保险中单位应承担的部分进行补助。有条件的地方可实施不同类型在职幼儿教师社会保险一体化的政策。

（三）实施公办、民办幼儿园教师的一体化管理

在入职、培训、考核、待遇等方面缩减不同编制性质教师间的差距，积极探索建立公办、民办幼儿园教师统一的人事管理机制。确保民办幼儿园教师在考核奖励、职务晋升、继续教育、专业发展等方面享有与公办幼儿园教师同等的法律地位。

建议通过定向招聘面向农村的事业编制教师等措施，逐步扩大幼儿教师事业编制比例。争取2015年年底前，事业编制教师占幼儿教师总数的三分之一。创新事业编制教师管理机制。新入编教师的人事档案原则上应由各县（市、区）人才交流中心统一管理。各县（市、区）人事管理部门可根据当地幼儿教育事业发展状况将新入编教师分派至农村幼儿园、民办幼儿园等薄弱幼儿园工作，工作期间按照事业编制教师考核和管理。根据需要，在农村幼儿园和城市新建幼儿园试点派驻每园2～3名公派园长和骨干教师，充分保障各类幼儿园的办园质量。

（四）完善幼儿教师培养机制

建立中等职业学校、高等职业院校与大学本科、研究生层次相结合的学前教育人才培养新机制。可借鉴江苏的经验，尝试定向免费培养男性幼儿教师。加大高层次、高学历幼儿教育专业教师的培养力度。

（五）健全幼儿教师职称评定机制

建议将幼儿教师职称管理全面纳入中小学教师管理体系。将支教作为教师评定职称的重要条件。对评定职称的非事业编制教师按规定兑现财政性工资补贴和社会保险待遇。建立幼儿教师职称评定长效机制，到2015年全市在职专任幼儿教师评定职称比例不低于80%。

四、加强幼儿园的规范化管理

（一）规范幼儿园经费管理

努力完善幼儿园收费制度，积极探索“以质定价”的幼儿园收费制度改革。加强各类幼儿园收费管理，完善收支两条线经费管理体制，缴费时由幼儿家长直接交至教育核算中心指定账户，教育核算中心根据当地学前教育发展状况，在弥补公办幼儿园办园成本的基础上集中统筹使用。完善幼儿家长缴费程序，在幼儿伙食费、保育费等收费项目和环节增加公开性和透明度。

（二）建立健全评价考核机制，限期消除无证幼儿园

制定和落实幼儿园办园质量标准，对幼儿园园所建设、师资水平、教育保育条件等做出明确规定。在推行办园标准化的基础上，实施幼儿园办园质量提升工程。通过科学研究、专家引领、行业自律、政府监管、社会监督等多种方式，大力推动幼儿园提高办园标准化和规范化水平。

设立学前教育质量督导、评估机构，由教育行政部门代表、社会热心学前教育人士、学前教育专家、法律和财务等专业专家、幼儿园代表、幼儿家长代表等联合组成动态评估小组，定期和不定期根据省定标准对幼儿园的办园质量进行考评。对经考评不达标的幼儿园，评估小组提出整改意见，给予被评幼儿园1～2年的整改期，届时仍不合格的幼儿园坚决降级或取缔。

加强教育执法队伍建设，提高教育执法能力。2011年年底前，设立由教育、民政、工商、卫生、物价、公安等部门联合组成的学前教育联合执法大队，取缔无证幼儿园，维护学前教育办学秩序。

（三）实施分类统一管理

考虑到我市民办幼儿园比例较高的现状，可在目前资产归属、人员性质、学生来源、收费标准等方面综合考虑，设置公益Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类幼儿园。同类幼儿园实施“六统一”的管理，即实行经费统一管理、教师统一调配、工资统一发放、工作统一考核、玩具统一配置、质量统一评估。制定不同类型幼儿园管理办法。

（四）推行现代幼儿园制度建设

鼓励幼儿园在办园章程的统领下，完善现代幼儿园行政制度、资产管理制度、人事制度、财务制度、教学管理制度、教研和科研管理制度、学生管理制度等。部分县（市、区）经过改革试点，将民办幼儿园（集团）改造成产权清晰、权责明确、政事分开、政府履责、管理科学的现代幼儿园（集团）。

五、出台符合市情的创新性政策

（一）提高行业准入标准

提高保教人员入职时的学历、技能要求，提高幼儿园建设等级标准。在消除无证幼儿园问题上制定时间表，通过联合执法，限期出成效。出台优惠政策鼓励六星级（省一级）幼儿园举办分园或建教学点。提高我市幼儿园卫生、安保等级标准，在卫生、安保方面加大投入，创新管理机制。争取五年内我市学前教育保教质量实现跨越式发展，省等级幼儿园数量、比例和均衡分布状况能有较大改观。

（二）采取购买服务的方式解决城镇老小区入园难问题

为解决城镇老小区缺乏配套幼儿园的历史遗留问题，支持和鼓励民办幼儿教育集团举办小规模分园或教学点。街道和县（市、区）两级政府提供经费，运用学前教育券等方式按入园幼儿数进行补贴，按在园幼儿数补助生均经费。

（三）统一乡镇中心幼儿园的所有制性质

通过协商、回购、安置等方式将各乡镇中心幼儿园统一转制为公办性质。规划、财政、编制、国资等管理部门应加强沟通与协调，完成乡镇幼儿园转制的各项工作。过渡期内可实行国有民办的机制解决教师编制问题。

（四）对公办、民办幼儿园教师实行统一的社会保险

对于新入职的幼儿园教师，在社会保险问题上不再区分编制属性，使幼儿园教师由“单位人”逐步过渡到“社会人”角色。建立市、县两级幼儿园教师专项保险账户，在养老、医疗、失业、工伤、公积金等方面单独运作。各县（市、区）可尝试民办幼儿园教师区域集体合同的方式。过渡期按“新人新政策、老人老办法”的原则处理。

（五）创新土地、金融和税收优惠政策，调动举办人积极性

参照杭州部分地区的经验，在城镇土地出让金中预留一定比例作为学前教育发展专项资金。对于上等级幼儿园加大奖励力度，免除举办人各项税费。对于民办幼儿园投入购置设施设备、建设活动场地的，按一定比例予以财政资金配套扶持。在贷款方面出台低息、无息或贴息的优惠政策。对于经评估达到标准的民办幼儿园，在租赁园舍时给予财政补助。

（六）建立“以质定价”的幼儿园收费制度

结合省等级幼儿园办园标准，制定符合我市物价水平和人民群众收入水平的幼儿园收费标准。在严格审核幼儿园办园成本的基础上，提高现有五星级、六星级的收费标准，维持三星级、四星级的收费标准，调低一星级、二星级以及无等级幼儿园的收费标准。逐步打破僵化的公办、民办幼儿园不同的收费机制。

（七）学前教育信息化建设

建立我市“幼教直通车”网络信息系统，使家长能够便利地了解社区幼儿园招生政策、各级各类幼儿园的办园质量、学习和掌握幼儿保教知识，通过网络、报纸、通讯等方式搭建家长和社会人士为学前教育发展献计献策的有效平台。

作者单位：宁波大学

该成果2011年6月30日刊于《宁波社科内参》第12期（总第46期）