城市建设投融资现状及存在问题

4.4.1　城市建设投融资现状及存在问题

1）城市建设投资持续高涨

2001—2003年，江苏全省城市市政公用基础设施建设累计完成投资1390亿元，约占全社会固定资产投资的11.15%（表4.4）。全省村镇建设总投资达1448亿元，与“九五”期末相比，年均增长33.75%。至2003年底，全省城市用水普及率91.9%，比“九五”期末同口径增长15.7个百分点（下同）；燃气普及率88.6%，同口径增长15个百分点；每万人拥有公交车辆7.2标台，同口径减少0.9个百分点；人均拥有道路面积13.5 m²同口径增加5.4 m²；污水处理率69.9%，比“九五”期末增长8.1个百分点；生活垃圾无害化处理率89.7%，比“九五”期末减少2.9个百分点；人均公共绿地面积7.9 m²，同口径增加1.7 m²；建成区绿地率31.4%，比“九五”期末增长2.9个百分点；建成区绿化覆盖率35.4%，比“九五”期末增长2.2个百分点（表4.5）。（注：“九五”时期城建统计各项人均设施水平指标按城市非农业人口计算，自2001年起改为按城市人口统计）

表4.4　“九五”“十五”期间江苏省市政公用基础设施投资统计表

注：本表在计算贡献率时未考虑价格因素。按照2005年江苏政府工作报告，2005年GDP预计增长11%左右，全社会固定资产投资增长15%。资料来源：江苏省建设厅.江苏省市政公用基础设施投资对江苏经济增长拉动作用统计、规划表

表4.5　江苏省城市公用事业基本情况

续表4.5

资料来源：江苏省统计局.统计年鉴.北京：中国统计出版社，1990～2004

2）单一投资主体结构

政府投入一直是城市建设的主要资金来源（表4.6）。从江苏的城市建设资金来源情况看，普遍有以下几大来源：一是预算内和预算外收费，主要包括城市维护建设税和公用事业附加（预算内）、市政公用基础设施配套费、污水处理费、垃圾处理费、城市土地出让转让金以及其他所谓城市经营在内的非税收入等；二是财政安排（预算内，包括上级政府转移支付和地方财政）；三是单位自有资金；四是城市政府借贷。由于各地金融机构贷款多是以政府财政或财政性收费为担保，因此城建项目还款仍将由政府承担。因此，政府投入仍然是城建资金的主要来源。今后几年，随着城建项目还款期的到来，政府财政压力将逐步加大。这也是各城市政府城建投资逐步上升的一个重要原因。

表4.6　江苏省城建资金来源比例　　（单位：%）

资料来源：江苏省建设厅.城建统计年报

政府作为主要的投资主体，具有强大的推动力量。但投资主体的单一化对城建投资造成了多方面的负面影响。首先融资渠道变得十分狭窄，城市资金十分紧张。政府只能依靠现有的城建资金和有限的财政资金投放基础设施建设，一些扩大融资渠道的方式方法（如项目融资，国内外银行贷款，发行债券、股票等）由于政府性质的限制而无法使用。其次，由于投资主体和融资渠道的限制，实施项目投资操作也面临重重困难。城建资金的筹措主要通过财政渠道进行，狭窄的通道难以引导庞大的社会资金进入城市建设领域，形成了社会资金闲置与城建资金不足并存的状态（黄贤金，范从来，蔡龙，2004）。

3）政府负债比例过高

2003年，全省城市（包括县城）建设国内贷款达296.44亿元，占总投资资金来源的37.31%。部门市县国内贷款已占总投资资金来源的一半以上，如苏州市全年投资257.11亿元，地方财政直接投入仅占8.17%，而国内贷款131.22亿元，占51.04%，占其当年地方财政收入的59.56%；镇江市全年投资46.42亿元，地方财政直接投入仅占3.73%，而国内贷款29.69亿元，占63.96%，占其当年地方财政收入的71.08%。2004年，受宏观调控政策的影响，全省城建投资比2003年下降了26%，其中国内贷款占本年资金到位的比重为30.6%，仍在各种资金渠道中占首位。2001—2003年，南京市城建债务余额分别为27亿元、44亿元、79亿元，占城市投资的比重为28.42%、34.81%、38.93%，占GDP的比重（城建债务率）分别为2.35%、3.39%、5.01%，占地方财政收入的比重分别为12.6%、12.8%、15.0%。2001—2003年，无锡市城建债务余额分别为4.25亿元、15.61亿元、11.78亿元，占城市投资的比重为16.62%、27.76%、18.91%，占GDP的比重分别为0.53%、1.68%、1.1%，占地方财政收入的比重分别为4.63%、11.58%、7.06%。

4）城建投资压力加大

随着城市规模的不断扩大，城市人口的不断增长，未来城市建设的需求还将不断增加。据南京市建委分析，预计至2010年，全市城建投资规模每年将维持在250亿元左右，其中，需由政府投入的非经营城建项目的建设规模在40亿～60亿元左右。根据现行的城市建设投融资体制模式，在城建资金优先保证维护等硬性支出、难以满足年度投资需求的情况下，非经营性项目的建设资金除了各级财政、社会投资等渠道筹集外，其他主要由城建集团通过负债筹集，每年规模在20亿～40亿元左右。预计到2010年，南京市城建非经营性项目需通过负债融资的规模控制在210亿元以内。自2004年到2010年，无锡市每年城建投资控制在60亿元左右，每年负债规模在10亿元左右。张家港市平均每年投资5.8亿元，其债务规模基本控制在每年0.5亿元，届时城建债务余额将达到3.5亿～4亿元左右。泰兴市每年城建负债规模控制在0.78亿元，届时城建债务余额约在5.4亿元左右。

5）建设项目绩效难以评价

由于政府机构及官员缺乏追求利润的动机，政府机构提供非竞争性公益项目和非竞争性基础项目追求的是社会效益，而社会效益的衡量缺乏准确的标准和可靠的估算方法和技术。通常情况下，政府投资建设项目难以估价，其成本和收益也难以测定。政府机构直接参与项目投资建设，妨碍市场竞争机制的建立，助长了行政性市场垄断。由于没有竞争对手，政府机构有可能一方面过分投资，生产出多余的社会需要的建设项目；另一方面在投资建设中寻租与腐败大量滋生。行政性市场垄断带有明显的地方保护主义色彩，各级地方政府从自身的局部利益出发，为了寻求区域经济发展效益的最大化，利用各种政治、经济、法律等手段，规定苛刻的市场准入政策，人为排斥外来产品和服务进入本地。这样做的结果不仅会限制企业核心竞争力的提高与优质产品的形成，而且会严重破坏社会主义市场经济的统一性与竞争性，妨碍生产要素在社会范围内的自由流动和优化组合，弱化宏观经济效率的全面提升。