金融物流监管现状及存在的问题

1.金融物流监管现状

进入21世纪以来，中央和地方各级政府不断提高发展金融物流的重视程度，国家发展与改革委员会、商务部、交通运输部、工业和信息化部、中国民用航空局等有关部门从不同角度关注金融物流发展，并积极研究促进金融物流发展的有关政策法规。

据商务部统计，目前我国以“物流”命名的企业达到73万多家，除了少数几家规模较大的公司外，绝大多数物流企业还是单纯的运输公司或仓储公司。随着这类物流企业的密度不断增大，以运输、仓储运营为主的第三方物流企业的利润空间越来越小，许多物流企业都会面临压缩物流成本的压力，而大多数物流企业还处在直接压缩物流基础作业成本以换取利润的初级阶段，对于金融物流服务这块利润的“新大陆”，只有极少数的第三方物流企业开始涉猎这一领域。

造成这种情况的原因很多，一是我国的第三方物流企业普遍规模较小，资产实力比较薄弱；二是我国的第三方物流企业很少从供应链管理角度定位自身的服务功能。如今的市场竞争已经由单个企业的竞争转向整个供应链的竞争，供应链上下游企业希望第三方物流企业在完成物流服务功能的同时，也能提供相应的资金流和信息流等增值服务，以此保证整个供应链条上的资金运行效率和运作安全。这不仅有利于我国众多中小企业的发展，也为第三方物流企业开辟了广阔的利润空间。但是，到目前为止，我国能够提供金融物流服务的第三方物流企业仅占企业总数的31%，如中储、中远、中铁物流、宝供物流（宝供物流企业集团有限公司）等都在积极探索金融物流业务，并取得了一定的业绩，某些公司的金融物流业务已成为企业的首要利润来源。

（1） 金融物流的法律体系建设。

我国物流行业的发展，除了与经济结构、发展水平、技术发展状况有关之外，还与国家经济体制密切相关。新中国成立以来，我国物流行业的发展大致可分为三个阶段，如表3.2所示。

表3.2　我国物流行业发展的三个阶段

目前，我国金融物流业务得到了一定规模的发展，物流行业规模不断扩张；政府的相关政策和文件相继出台（见表3.3），我国物流行业正在逐步走向规范化和科学化。

表3.3　我国政府出台的物流政策和文件

（2） 物流企业的金融物流监管现状。

目前，邮政银行、中储、中外运、中铁物流、中远、铁龙物流（中铁铁龙集装箱物流股份有限公司）等大型国有控股企业纷纷开展金融物流业务，它们凭借良好的企业背景和雄厚的经济实力，与包括国有四大行在内的金融机构建立良好的信用合作关系，依靠良好的服务、广泛的服务网络和即时的信息流，为我国中小企业提供运输和质押融资服务。如中外运从1993年开始探索物流金融监管业务，1998年率先推出货物质押融资业务；截至2012年，中外运的动产监管业务达到772.6亿元，监管网点覆盖全国31个省、自治区、直辖市，接受监管的企业达到1 527家，被监管产品涉及20多类原材料和产成品，并逐步由静态质押监管向动态质押监管转型，由传统业务模式向库外监管和多库监管转型，业务范围涵盖动产抵押监管、动产质押监管（主要包括仓单质押、买方融资和出证监管等）、动产贸易监管三大类，盈利模式主要来源于动产质押监管和统一授信担保融资模式。

金融物流融资的目的在于运用金融工具促使物流行业产生价值增值，是我国近20年来逐渐兴起的一种新型物流增值服务，在“长三角”、“珠三角”、“环渤海”以及中西部的少数省市已获得较快发展。目前，通过金融物流业务的开展，越来越多的中小企业获得了银行等金融机构的授信贷款，从而改善了融资企业的资金链；同时，国内众多的知名物流企业如中外运、中远、中储、宝供物流等参与金融物流监管业务，因而开创了新的盈利空间。金融物流已成为物流行业新的利润增长点，发展前景非常广阔。

作为发展中国家，我国的金融物流业务开展较晚，制度建设也不够完善，金融物流服务的推动者主要来源于第三方物流企业。而在发达国家，金融物流服务的推动者更多的是银行等金融机构，两者具有很大的区别。因此，我国的金融物流服务是伴随着第三方物流企业的发展而产生的。在金融物流服务过程中，第三方物流企业的业务比较复杂，除了提供现代物流服务之外，还要与银行等金融机构合作提供部分金融服务。

目前，国内学者有关金融物流的研究主要集中在物资银行、融通仓等方面，这些研究主要基于传统的金融物流服务展开，还没有从供应链的整体角度探讨相应的金融物流服务问题。

2.金融物流监管存在的问题

（1） 金融物流的专门立法滞后。

物流包括很多细分行业，物流法律法规存在于铁路、公路、航空、民事、合同、保险、消费者权益等多个领域，同一法律问题在不同管理部门的法规中有时相互冲突，当事人在处理纠纷时往往无所适从，不利于有关矛盾纠纷的解决。

物流行业的发展需要各部门、各环节之间密切配合，无缝衔接。但是，由于我国还没有制定统一完备的物流基本法加以规范，造成了物流行业各部门之间各自为政，缺乏统一管理，最终影响了整个供应链的正常运转，不利于物流行业的健康、快速发展。此外，我国物流方面的相关法规及政策主要由中央各部委和地方政府以“办法”、“条例”、“通知”、“规定”、“意见”等形式制定，从法律层面上看低于全国人大制定的部门法律，客观上弱化了物流相关法规的效力和法律法规调整的规范作用。

金融物流融资业务参与主体多、分布地域大、涉及领域广等特点，容易导致金融物流的监管法律制度更为分散与烦琐，缺乏系统性，容易发生不协调或冲突等情况。如果制定具有权威性的物流基本法，一方面可以规范和制约物流业务的运作，起到底线要求的作用；另一方面也可以促进其他细节性法律法规的完善，使得物流法律法规形成一个体系，从而有利于物流行业的多方位监管与规范。目前来看，我国金融物流监管方面已经有了一些法律规范，但缺少总纲性的基本监管法，因而导致了金融物流监管缺乏系统性和专业性，严重影响了有序健康、竞争开放的物流市场的建立，宏观上阻碍了物流业作为我国经济十大振兴产业政策的实施。

目前，我国物流行业虽然设立了一些综合性或行业性的法律法规，但在金融物流的实际运作过程中仍然存在着“无法（监管基本法）可依”的困境，许多法律空白不可避免地影响了物流行业的健康、快速发展。我国现有的一些物流法律法规不能详细指导物流行为，因而这些法律的实际效力也就大大降低。一些地区为了弥补物流领域的法律空白，采取地方性立法的方式对物流行业进行规范，但实际情况表明，这些地方性法规缺乏一定的法律效力，因而起不到应有的约束作用。

现有的金融物流法律法规，已经难以适应我国物流行业的发展，无法满足金融物流的业务需求，更难以实现与国际物流接轨。正是因为物流行业缺少相应的法律法规这些硬性条文作为约束与规范，因而造成了物流运作过程中出现违背诚信、服务滞后等诸多问题，使得本已落后于国际水平的我国物流业更加与国际脱节。目前，贸易国际化的趋势对我国物流企业提出了更高要求，物流市场逐步对外开放并与国际接轨，亟须完善我国物流行业现有的法律法规，否则，就会严重制约我国物流业的快速发展。尤其是我国对新型物流运作模式缺乏快速反应，不能及时制定相应的法律法规加以规范和约束，势必导致我国的金融物流管理处于被动地位。

法律作为调整和规范社会关系的行为准则，由行为模式和后果模式等基本要素构成。我国立法普遍强调原则性和指示性，但缺乏具体的执法细则，因而造成了有法不知如何适用、具体操作面临困难等一系列突出问题。尤其是金融物流业务运作过程中的监管问题，各级政府和监管机构出台了一些规章和规范性文件。虽然这些规章的法律效力层次较低，但在金融物流的实际监管中却发挥着比法律更为重要的作用，因而可以短时期内解决金融物流面临的实际问题。但由于立法主体较多，部分立法缺乏具体的实施细则，不可避免地造成金融物流现有法律法规的结构失衡，不同部门的规章和规范性文件相互重叠甚至冲突，严重影响了我国金融物流监管的权威性，也造成了监管对象法律适用上的选择困难问题。

（2） 金融物流监管体系不完善。

目前，我国金融物流发展仍处于初级阶段，地方各级人民政府对金融物流业务普遍采取直接的经济性规制，缺乏间接的社会性指导，从而导致物流行业管理陷入“管松乱、管紧死”的恶性循环之中。在我国，假如某个企业准备从事铁路、公路、航空、海运等货物运输，就要分别向以上业务各自的主管部门提出审批申请。这种复杂的审批制度，一方面加重了企业负担，抑制了企业不断扩大经营范围和发展领域的积极性；另一方面，企业能否进入相关市场发展有时取决于相关部门的自由裁决，因而导致了我国相关主管部门权力过大，公权力在现有法律制度不完善的情况下缺乏合理监督，自然就会出现某些企业可以进入而另一些企业不能进入相关市场的人为限制。尤为重要的是，我国的一些地方人民政府将物流行业作为提高区域经济发展的新动力，从税收、定价、土地审批等方面过度干预物流发展的经济性问题，而对物流业发展过程中引发的交通拥堵等社会性问题缺乏管理，无疑严重制约了物流行业的健康、快速、可持续发展。

事实上，我国的金融物流监管问题还没有引起足够重视，相应的监管主体也缺乏明确定义。我国物流业的不同监管职能归属于不同的主管部门，而各部门之间的职责权限缺乏清晰明确的界定，它们在制定法律法规时往往因为一些特殊原因或利益因素，造成某些法律条文产生冲突，从而使得整个物流行业的立法体系不清晰，金融物流监管法律法规过于分散，缺乏系统性与协调性，很难发挥出整合效用，甚至出现各部门不同法律法规之间的“打架”现象。从传统意义上看，国家邮政局应该是我国金融物流的监管主体，国家工商行政管理总局、中国道路运输协会、中国物流与采购联合会可以拥有不同程度的监管职责。具体说来，国家邮政局的监管很难涉及金融物流的方方面面；国家工商行政管理总局主要发挥协调职责和部分处罚职责；中国道路运输协会只是查办违规装载车辆，难以监管整个物流行业；中国物流与采购联合会只对协会的会员企业进行监管；国家税务总局和交通运输部只对职权范围内的事项进行监管。这样看来，没有一个部门能够对物流行业的宏观走向进行调控与监管，因而我国物流行业发展的软实力亟待提高，尤其需要建立一个相对权威公正的第三方监管部门。

我国地域广阔，不同地区在经济规模、立法水平、物流行业发展程度等方面存在着明显差异，物流行业法律监管能力各不相同，对物流行业同一问题的处理缺乏统一性，甚至出现相互矛盾的现象。更为重要的是，物流企业跨区域经营的特性，造成了物流企业面对不同地区的差异化管理时往往无所适从，因而打击了物流从业者的积极性，并在一定程度上限制了物流业的发展。因此，亟须统一和规范物流行业的法律法规，从而更好地发挥其指导、调整物流行业发展的作用。

从金融物流监管主体的结构模式看，我国金融物流的监管真空和监管职能重合现象严重。随着国外发达国家金融业与物流业混业经营的不断发展，我国金融机构融合经营以及金融机构业务多元化发展趋势开始起步：一是组织融合，即设立其他性质的金融机构经营不同的金融业务；二是业务融合，即金融机构开发新的金融产品，通过直接进入或联营合作等方式拓宽业务范围。金融物流业务的开展，使得各行业的分业经营现象不再明显。相关业务的监管也不是一个监管机构能够完成的，这对金融物流监管机构的协作提出了更高要求，现行的金融物流监管模式已经很难应对金融物流产品创新和混业经营不断深化带来的挑战。

如何协调专业监管机构和承担部分监管职能的政府部门以及地方政府之间的关系，这是金融物流监管主体结构模式面临的另一个重要问题。与专业监管机构的“联席会议”协调制度相比，专业监管机构与某些承担部分监管职能的政府部门缺乏协调保障，如果出现突发事件，这种协调机制才会起到一定的作用，但效率很低，因而不利于金融物流风险的有效控制，也不利于降低金融风险对其他行业的影响。

目前，我国金融物流监管具有一定的权限设置，地方金融物流监管机构作为中央监管机构的派出组织，受中央监管机构领导，这种机制有利于实现金融物流监管的独立以及金融物流政策的有效执行，但因为不能与地方政府建立有效的协调机制，难以调动地方政府配合金融物流监管的积极性，因而造成了地方政府疏于金融物流监管的现实困境。

（3） 缺乏金融物流监管冲突的解决机制。

金融物流监管涉及从业人员监管、物流行为监管、物流主体监管、物流技术标准监管、物流纠纷解决机制监管等诸多方面。一方面，由于我国现有物流监管体系中的相关法律出自不同部门，缺乏统一性与系统性，因而造成了实际运作过程中不同规范解决同一问题的相互矛盾，以及无人管理或相互推诿现象的发生。另一方面，物流行业监管的法律规范一般由部门规章与地方性法规组成，缺乏科学统一的规定，某些法律规范因为地域性原因，监管标准与规定之间存在较大出入甚至冲突，容易造成适用法律的不确定性，从而导致完善合理的纠纷解决机制缺失，法律监管制度对物流行业的引导、规范作用缺乏有效性。

我国物流行业存在比较严重的地方保护主义，一些地区为了维护自身利益，通过制定量身订制式的地方政策，直接阻断其他外来资源在本地区的发展途径。地方执法人员在处理物流行业跨区域之间的经济纠纷时，往往不能坚持实事求是、公平合理的原则处理纠纷问题，而是不分青红皂白，一切以维护本地区利益为标杆处罚外来物流企业。这种无视法律法规的监管行为，直接造成了地方保护主义蔓延，导致地区之间的经济关系紧张，甚至形成贸易壁垒，阻碍或断绝了地区之间的经济贸易往来，严重伤害了物流行业的健康、快速发展。尤其是一些部门规章，往往只注重本部门利益，不能站在区域经济整体发展的角度通盘考虑问题，因而严重违背了市场经济规律，更会严重影响到我国物流行业的整体发展。

（4） 金融物流行业组织发挥的作用有限。

目前，我的物流行业协会大多“脱胎”于国有官办体制，局限于原系统之内，覆盖面比较狭窄，参会会员企业较少，导致了这些物流协会所掌握的企业和行业信息不充分，很难在物流发展和政府规制方面发挥有效作用。

我国目前规模比较大的物流行业协会主要有中国物流与采购联合会、中国交通运输协会、中国仓储与配送协会、中国快递协会等，基本由政府引导建立，而不是企业自发组织，企业参与协会活动的积极性不高，难以发挥综合性的协调功能。另外，这些物流中介组织和行业自律组织的监管作用不够明显，很难发挥行业自律与监管功能，也未能在物流行业管理中发挥服务和沟通桥梁的作用；对于物流行业的一些实际协调工作，这些协会处理起来也会显得捉襟见肘。虽然部分省市也存在一定数量的管理协会、联合会、监管会等负责地区物流行业监管的团体组织，但行业协会管理模式在国内还没有得到广泛应用，我国现有的物流协会依然面临着行业覆盖面过窄和社会合法性不足的突出问题，对物流行业发展的支持作用不大，因而导致了物流行业协会的不健康发展，也不利于我国物流行业的健康、快速发展。

薛亮（2015）认为，物流行业组织是政府与物流企业之间沟通的桥梁，不仅可以促进物流行业的法律研究和完善，而且可以通过教育为物流行业输送人才，通过行业自律等方式协助政府对物流企业进行监管。但在我国，物流行业组织的相关功能没有充分发挥，因此有必要发挥第三方物流行业组织的自律作用和监管功能。

（5） 金融物流监管措施不够完善。

随着金融物流的创新发展、混业经营的不断深化以及金融业务的电子化运作，金融物流风险随之增大，单靠传统的监管方式已经不能有效地防控金融物流风险，维护金融市场安全。因此，金融物流监管方式开始向着合规监管与风险监管并重、现场监管与非现场监管并重的新型监管方式发展。从金融物流监管过程看，应该设定不同的指标体系对金融物流市场准入、市场运营和市场退出的全过程进行监管，否则就会出现一系列的风险问题。

表3.4　我国金融物流监管存在的问题

王惠（2014）认为，目前我国金融物流的发展正处于过渡期，很多运作模式还不成熟，需要在实践中不断探索与发展。金融物流涉及银行等金融机构、第三方物流企业、融资企业三个主体，都有创新发展的可能性。在我国，以银行等金融机构为主体的金融物流模式存在明显不足，而以第三方物流企业为主导的金融物流才是我国金融物流业务发展的大势所趋与未来主流发展方向。