山西省农村劳动力转移的历程

二、山西省农村劳动力转移的历程

山西省地处我国中部，人均农业资源稀少，农村富余劳动力转移问题由来已久。在改革开放之前农村富余劳动力转移问题就已经比较突出，当时受农村管理体制以及城乡经济发展水平制约，农村富余劳动力转移到非农产业和城镇就业不可能出现突破性进展。1978年，十一届三中全会开启了中国改革开放的历史新时期，农村改革由农民的自发改革转向国家自上而下推动的全面改革，农民获得独立自主生产经营的权利，劳动力作为农民自己能够掌握与支配的生产要素，向非农领域流动不再受农村管理体制限制，随着农村商品生产不断发展、社会主义市场经济体制逐步完善，农村富余劳动力转移出现愈来愈活跃的明显特征。加之近年来国家一系列惠农政策的实施，特别是促进中西部地区经济发展若干优惠政策的实施，山西农村富余劳动力向非农领域转移出现了一个新的高潮，与此相适应，全省各级党委、政府以科学发展观为指导，站在统筹城乡发展、增加农民收入、解决“三农”问题、建设社会主义和谐社会的高度，用政策鼓励农民走出去，采取措施把农村富余劳动力转移出去，让更多的农民充分就业。改革开放三十年，随着社会经济的巨变，山西省越来越多的农村富余劳动力在流动中实现了由农业到非农、由乡村到城镇的跨越。总体来讲，经历了五个阶段:

(一)改革开放初期艰难转移阶段

1978—1983年，农村富余劳动力转移步履艰难。1978年，改革首先在农村拉开了序幕，改革开放带来了农村家庭联产承包责任制的建立，农民的生产积极性提高，农业生产力迅速恢复，农村的劳动力剩余问题开始显现，为有效利用农闲时间，增加家庭收入，部分农民开始自发向城市转移。但由于城市本身的吸纳能力有限，城市居民的就业问题也未根本解决，因此，政府对农村劳动力流动依旧采取限制的态度。1981年，国务院下发《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》，对城市的用工单位使用农村劳动力的有关问题从三个方面提出了具体要求:一是要求严格控制从农村招工;二是要求认真清理企业、事业单位使用的农村劳动力;三是要求加强户口和粮食管理。在这些政策的影响下，农村劳动力转移的规模和数量较小，农村劳动力的流动举步维艰。

(二)农村富余劳动力加速转移阶段

1984—1988年，农村富余劳动力转移速度迅速加快。20世纪80年代中期，农村家庭联产承包责任制在全国普遍推行，农民生产积极性提高。1983年10月，国家开始对农村“政社合一”的管理体制进行改革，高度集中的人民公社体制解体。与此同时，国家先后出台了一系列深化城市经济体制改革的政策措施，加上这一时期乡镇企业异军突起，于是掀起了“进厂不进城，离土不离乡”的农村富余劳动力转移高潮。在上述大背景下，严格控制农村劳动力转移的城乡隔离体制首次得到修整。1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。1984年10月13日，国务院发布了《关于农民进入城镇落户问题的通知》，进一步提出“农民进入集镇务工、经商、办服务业，对促进集镇的发展，繁荣城乡经济，具有重要作用，对此应积极支持”。1985年1月1日，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，更为明确地提出“要扩大城乡经济交往……允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务，城市要在用地和服务设施方面提供便利条件”。在国家政策的支持和鼓励下，外出就业的劳动力日益增多，据统计，山西省在1987年吸收农村富余劳动力3.5万个，1988年，新转移农村富余劳动力12606人。累计转移农村富余劳动力4.7万多人。在这一时期，虽然转移出来的农村劳动力日益增多，但国家依然没有完全放松对劳动力自由流动的限制。1985年7月，公安部颁发了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，在规定中重申了1958年《户口登记条例》中对暂住人口进行登记管理的精神，同时要求:外来人口拟暂住三日以上的，由留宿暂住人口的户主或者本人向公安派出所或户籍办公室申报暂住登记，离开时申办注销;暂住时间超过三个月的十六岁以上者，须申领“暂住证”;对外来开店、办厂、从事建筑安装、联营运输、服务行业的暂住时间比较长者，采取雇用单位和常住户口所在地主管部门管理相结合的办法，按照户口登记机关的规定登记造册，由当地公安派出所或户籍办公室登记为寄住户口。对违反暂住人口管理规定的，公安机关可按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定，视情节轻重给予处罚。这些政策使到城市就业的农民工往往很少能安家落户，对他们的就业稳定性产生了较大的影响。

(三)农村劳动力转移曲折发展阶段

1989—1991年，农村富余劳动力转移跌宕起伏。20世纪80年代中期以后，随着相关政策的逐步放宽，大量的农村劳动力涌入城市，给城市的就业、交通、治安等造成较大压力;进入90年代以后，由于乡镇企业在发展过程中不断暴露出诸如产权关系模糊、家族色彩浓烈等一系列问题，其对劳动力的吸纳能力开始下降，因此导致了这一时期劳动力流动出现了大起大落的不稳定态势。1988年下半年开始，国家开始实施“治理整顿”的宏观调控政策，采取了压缩基本建设投资规模、加强财税和信贷控制等一系列经济措施，许多建设项目纷纷下马，国民经济增长速度趋缓，大量农村劳动力被清退。为配合治理整顿，国家还出台了一系列政策限制农村劳动力的流动。1989年3月和4月，国务院办公厅和民政部、公安部先后发布《国务院办公厅关于严格控制农民工外出的紧急通知》和《民政部、公安部关于进一步作好控制农民工盲目外流的通知》，要求各地人民政府采取有效措施，严格控制农民工盲目外出就业。1989年12月8日，国务院在《国务院批转人口普查领导小组、公安部关于在第四次全国人口普查前进行户口整顿工作报告的通知》中要求:“对居住在城镇的无户口(即常住户口待定)人员，按照国务院和公安部有关规定，符合在市镇落户的，应有步骤地予以解决;不符合在市镇落户的，应由有关部门尽量动员他们返乡。”1990年4月27日，国务院发出《关于做好劳动就业工作的通知》，强调“农村劳动力向城镇转移，要同建设事业的发展和城镇的承受能力相适应，对此要加以合理控制和积极引导”，要“使农村富余劳动力就地消化和转移，防止出现大量农村劳动力盲目进城找活干的局面”。虽然上述政策措施控制了劳动力盲目流动的局面，到1990、1991年，山西省农村劳动力的流动人口数量又回复到1988年的水平。而且这一时期的农村劳动力流动还出现了另外一种倾向，即向东部地区大城市流动受阻的情况下，向其他地区流动的现象明显增加。

(四)农村劳动力大规模跨区域转移阶段

1992—2000年，农村富余劳动力大规模跨区域转移。随着1992邓小平南方谈话的发表，我国改革开放的进程加快，沿海地区的工业化和城市化迅速发展，地区间的发展差距扩大，同时随着乡镇企业吸纳能力的下降，促使大批农村劳动力从低收入地区迁移到高收入地区。引起社会广泛关注的“民工潮”也即出现在这一时期。之后，农村劳动力流动进入稳定增长阶段，面对大规模的劳动力乡城转移态势，国家开始出台一系列政策措施，引导劳动力跨地区有序流动。1993年11月3日，劳动部发出《关于印发〈再就业工程〉和〈农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程〉的通知》，提出要在全国形成与市场经济相适应的劳动力跨地区流动的基本制度、市场信息系统和服务网络，使农村劳动力流动规模较大的主要输入、输出地区实现农村劳动力流动规模的有序化。1993年12月，劳动部制定了《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革的总体设想》，提出要以建立农村就业服务网络为突破口，合理调节城乡劳动力流动，加强城乡劳动力统筹。1994年11月17日，劳动部颁布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，对用人单位用人、农村劳动力就业和各类服务组织从事有关服务活动的行为提出了具体要求。1997年11月，国务院办公厅转发了劳动部等部门《关于进一步做好组织农民工有序流动工作的意见》，进一步提出要加快劳动力市场的建设，建立健全劳动力市场规则，建立完善的劳动力市场信息服务系统，加强对劳动力市场的监管，维护劳动力市场的正常秩序。上述政策的出台推进了劳动力的有序流动，但随着90年代后期国民经济增长速度的放缓，国家对劳动力流动的控制力度也随之加大。1994年11月颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》提出，跨省流动人员到达目的地后，必须凭其流出省发放的“外出人员就业登记卡”向目的地劳动部门领取“外来人员就业证”。1995年6月2号，公安部公布了《暂住证申领办法》，对暂住证的用途、有效期、换发等方面进行了规定。这些政策对劳动力的转移产生了较大的影响。考虑到城市就业不稳定，大部分农民工仅仅抱着“试试看”的态度闯入城市，一般停留的时间不会超过半年，每到年底或农忙时节，他们都会返回农村。

(五)农村劳动力转移规范平稳发展阶段

2000年以后，农村富余劳动力转移步入规范、公平、稳步加快轨道。2000年以来，我国经济发展速度攀升，社会局势稳定，国家更加重视“三农”工作，各种有利政策相继出台，我国又兴起了新一轮的劳动力转移浪潮。2000年7月20日，劳动保障部、国家计委、农业部、科技部、水利部、建设部、国务院发展研究中心七部委联合颁布的《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》中指出，要改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制。2001年3月15日，九届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中指出，要打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系。2003年3月20日，劳动和社会保障部颁布《关于农民工适用劳动法律有关问题的复函》，明确指出凡与用人单位建立劳动关系的农民工(包括农民轮换工)，均适用《劳动法》与《企业职工工伤保险试行办法》。2004年2月29日，建设部颁布《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的紧急通知》，要求各地政府采用法律、经济和必要的行政措施，督促拖欠农民工工资的企业尽快偿付。2005年2月7日，劳动和社会保障部颁布《关于废止〈农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定〉及有关配套文件的通知》，进一步改善农民进城就业环境，清理和取消限制农民进城就业的政策。2006年1月21日，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》颁布，要求各地政府、各直属机构，抓紧解决农民工面临的突出问题，形成从根本上保障农民工权益的体制和制度。2006年公布的“第十一个五年规划纲要”和党的十七大报告中明确提出改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制的指导性思路，推进农村劳动力转移实现跨越式发展。在良好的政策环境下，农村富余劳动力外出务工的人数不断增加。据统计，2005年，山西省新转移劳动力46.4万人，累计转移达到334万，占农村劳动力的30.4%。在“十一五”之初，省政府做出明确规划，全省每年都要新转移30万人。2006年，根据中央和省委、省政府的要求，各级政府都进一步加大了对农村劳动力转移的投入，当年新转移劳动力45.4万人。2007年，全省新转移农村劳动力40万人，累计转移470万，占全省农村劳动力总数的37%。2008年，促进全省劳动力转移的投入力度继续加大，累计转移512万，比2002年增长8.6%，转移农村劳动力已成为不可阻挡的历史潮流。