中国农村劳动力转移的历史回顾

二、中国农村劳动力转移的历史回顾

农村劳动力转移受到经济、社会、政策的影响与制约，中国农村劳动力转移与国际一般经验不同，具有其独特性、复杂性。我们认为，要准确把握中国农村劳动力转移的历史阶段，必须以经济的、社会的、政治的、政策的综合因素为标准，尤其要突出转移与政策的关系（当然，政策的制定也必须依据对经济社会发展的判断，尽管有时这种判断是不够准确、不够全面的）。为此，我们将新中国建立以来中国农村劳动力转移的进程划分为三个历史时期：以1958年1月9日第一届全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》为标志，1949—1957年为第一时期；1958—1978年为第二时期；以中共十一届三中全会为标志，中国进入改革开放新的历史阶段，1979年至今为第三时期。在三个不同的历史时期内，根据不同的特点和与政策的关系，再划分若干历史阶段，以期准确把握中国农村劳动力转移的历史进程及其规律。

（一）第一时期（1949—1957年）

1949年，历经战争磨难的动荡历史终于结束了，人们不再东躲西藏、不再担惊受怕，在和平、安宁的环境中，全国人民怀着对新中国的美好憧憬，燃起了对新生活的美妙向往，大批农民陆续涌向大大小小的城镇。继1949—1952年国民经济恢复之后，中国开始了大规模的经济建设，吸收了大批农村劳动力。1952年全民所有制工业部门职工为510万人，1958年增加到2316万人，工业部门新增的职工，绝大部分是从农村招来的（韩俊，1994，124）。1950年至1957年，中国城镇人口从5765万人增至9949万人，共增加了4184万人，这其中城镇人口自然增长1642万人，占总增量的39．2%，而流动人口增长为2545万人，占总增量的60．8%（钟映水，2000，101）。也就是说，在1950—1957年城市人口增加总量中，机械增长占到了60．8%。同时，在这一时期，农村居民在农村内部也有充分选择就业的权利。据统计，在50年代，农村各种专业手工业者约200万人，而兼营商品性手工业的农民约1000万人（韩俊，1994，124）。

20世纪50年代初期，中国经济社会发展水平很低，有意识的城市建设还仅限于北京、上海等少数几个大城市，大批农村劳动力的流入给本来有限的城市资源带来较大的承受压力。政府决策层担心城市在食品供应、交通、住房、服务等方面难以承受过大的压力，相继出台了一批限制农民进城的文件和政策。

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，规定外地进城的人口需要到当地公安局登记。这是新中国成立以后的第一个户籍法规，使全国城市户口管理基本得到统一。

中央人民政府内务部社会司于1952年11月26日，在《人民日报》发表题为《应劝阻农民盲目向城市流动》的文章，文章指出：“近来有不少地区发现农村剩余劳动力盲目流入城市。……如北京市南苑区在八月十日到二十三日，就有外来找工作的农民八百多人。……各级人民政府的干部应该一方面对盲目向城市流动的农民，大力说服和劝阻……”这是对农村劳动力转移的最早的预警信号，“盲流”一词开始在中国出现，并成为此后描述农村人口流动的代名词。1953年4月17日，国家政务院发出《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，要求对农村流入城市的农村劳动力实行计划管理，规定未经劳动部门许可和介绍，不得在农村招收工人。虽然这还是临时性政策，但控制农村劳动力转移的政策意向已露端倪。此后，中央政府及相关部门颁发了一系列限制农村人口进入城市的文件、政策。

1955年6月9日，国务院第11次会议通过了《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，对出生、死亡、迁出、迁入四种户籍登记都做了严格的规定。其中规定无论对城市还是农村居民改变居住地的迁移，需要得到官方批准。然而，1951年的《城市户口管理暂行条例》和1955年的《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》都没有对迁移作出明确的限制，只是要求迁移人口进行登记，可以看出是以后出台的户籍管理制度的雏形。

控制人口流动的主要目的在于控制农村人口向城市的迁移。1956年12月30日，周恩来签发第二份限制农民进城的指示《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》，进一步强调未经劳动部门许可和介绍，不得在农村招收工人，指示明确表示，农民如果在城市没有亲友千万不要进城，否则政府将要遣返。1957年3月2日，周恩来第三次签署阻止农民外流城市的指示《国务院关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，要求城市各政府、企事业单位不得私自从农村招工，并决定在外流人口必经的沿途交通中心和车站对进城农民进行劝阻。到1957年年底，政府对于限制农民进城的措施进一步升级，12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，规定以民政部门牵头，公安、铁路、交通、商业、粮食、监察等部门参加的专门机构，全面负责制止“盲流”工作，同时，结合农村合作社对农民进行劝阻，严格限制向外开具外流证明信，在城市建立收容审查制度对付外流农民，在经济上钳制农民的生活来源，加强城市粮食供应限制。中共中央、国务院的联合指示文件标志一体化的城乡隔离体制初步形成，解放初期至20世纪50年代后期的城乡人口的自由流动至此画上了句号。我们客观地分析，20世纪50年代出台的政府系列限制农民流动的规定，特别是1957年12月18日中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》的种种规定是严厉而不平等的，如在城市确定城市居民优先招工，限制农民在城市的生存空间，从经济学的角度看阻碍了经济要素的流动，从法学的角度看限制了人的自由，并建立了不平等的制度，从社会学的角度看阻碍了公平和谐社会的建设。但是，在特定的历史条件下，为加强政府管理和尽快恢复经济建设，政府对农村人口流向城市采取的强制措施，也是不得已而为之，有效地稳定了全国的发展秩序，对于刚刚结束动荡的新中国来说有了相对充裕的城市发展修复缓冲期。

（二）第二时期（1958年—1978年）

1957年12月18日中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》后，标志一体化的城乡隔离体制已具雏形；正是在这个指示的基础上，1958年1月9日，全国人大常委会通过并以国家主席令的形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成，一体化的城乡隔离体制也正式开始建立。

《中华人民共和国户口登记条例》对常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口管理内容作了严格的规定。该条例第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”也就是说，如果没有证明，就不能迁移；同时，对家庭成员随迁的限制也通过城市户籍管理部门控制的随迁指标而掌握在政府手中，所以，宪法中所允许的“迁徙自由”实际上已经不复存在了。中国从此全面进入控制流动时期。我们根据这一时期政治、经济的不同特点，将农村劳动力转移划分两个阶段。

1．第1阶段（1958—1963年）

这一阶段的主要特点是，以“大跃进”开始，以“三年调整”结束，农业劳动力转移出现了大起大落的局面。1958年开始的“大跃进”，全国“大办工业”、“大炼钢铁”，城镇出现了劳动力不足的现象，大量农村人口进入城市。6月22日，中共中央转发了劳动部党组《关于当前工业企业补充劳动力问题向中央的请求报告》，将劳动力的招收、调剂权下放给各省、市、自治区。企业招工不再压缩，学校招生迅速扩大，全国人口大流动，大量农民再次涌进城镇，形成了中华人民共和国成立后的第二次人口流动高潮。有关部门统计，1958年全国工业和建筑业共新增职工1900万人，相当于原有职工的两倍，其中从农村招收的有1000万人左右，占50%以上。由于在农村内部抽调劳动力大炼钢铁等，1958年农村劳动力比上年锐减3800多万人，1958年农业劳动力占社会劳动力的比重陡降至58．2%。据统计，城镇人口由1957年的9900多万人猛增到1960年的1．3亿人，所增城镇人口中约有90%属机械增长。同期城镇非农职工增加了2500万人，其中近2000万来自农村。在这一阶段，农业劳动力在农村内部的转移也相当可观。1958年各种小钢厂在全国农村拔地而起，到年底社办工业职工就达到1800万人，产值约60亿元（韩俊，1994，124）。

大规模农村人口的流出，既造成农村劳动力数量严重不足，影响农业生产，1957—1960年粮食产量下降了24．4%（韩俊，1994，124），又造成城镇粮食供应紧张。同年底，中共中央转发劳动部党组《关于私招农民和控制在职工人情况的报告》，指示必须立即制止招工中的混乱现象。1959年1月5日，中共中央发出《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》，收回已下放的招工权，要求各省、市、自治区当年度劳动力计划必须报告中央批准。同年3月，中共中央、国务院再次发出《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》，指出农村劳动力盲目流动现象并未停止，要求予以制止。这一轮农村劳动力转移进城的“高潮”不得不仓促结束。

中华人民共和国是在极其不寻常的背景下进入20世纪60年代的。由于严重的自然灾害和工作失误，从1961年开始不得不进行为期三年的经济调整。中央把减少城镇人口作为克服当时困难的根本措施，决定在三年内减少城镇人口2000万人以上，而精简对象就是1958年1月以后参加工作的来自农村的新职工。三年经济调整时期，大批劳动力不得不重新回到农村务农。1961年全国减少城镇人口1300万人，精简职工950万人，同年农业劳动力比上年增加2730万人，恢复到1957年的水平。1962年1月至1963年6月城镇人口共精简1600万人，同期精简职工1034万人，1962年农村劳动力又比上年增加1500多万人。三年经济调整时期，城镇人口共减少2600万人，职工共减少2000万人。同时，绝大多数农村工厂被关闭，农村工业跌入“低谷”，到1963年，农村社办工业产值陡降至4．2亿元。1963年农业劳动力占社会劳动力的比重又陡升至82．5%，在如此短的时间内，农业劳动力转移发生这样规模的大起大落，在世界人口迁移史上是绝无仅有的（韩俊，1994，125）。

2．第2阶段（1964—1978年）

这一阶段的主要特点是，农村劳动力的流动被置于政府的严格控制之下，并且出现了大批知识青年“上山下乡”和机关干部、城市居民下放农村的反向转移。

1964年8月，国务院批转了公安部《关于处理户口迁移的规定（草案）》。该文件比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定基本堵住了农村人口自由迁往城镇的通道。1977年11月国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，规定要点如下：（1）户口从农村迁往市、镇（含矿区、林区等），由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津的，要严加控制；（2）与市、镇职工、居民结婚的农村人口，不得迁入城镇，子女也必须在农村落户；（3）市、镇职工在农村的父母，不得迁入城镇；（4）从农村招收的临时工、合同工、转换工，户口不得迁入城镇；……因为这一阶段农民根本无法流动，所以，该规定开始使用“农转非”这一概念。此后，公安部为贯彻该《规定》，给各省市下达了“农转非”指标，即“每年批准从农村迁往市镇和转为非农业人口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的1．5‰”。在严格的户籍制度下，农民中有幸“农转非”的比例是1．5‰，不幸的则为1．5‰之外的所有人；而农转非的途径又相当有限，主要集中在：学生考为大中专生、提干、军人转业、职工离退顶替等途径。越来越多的劳动力滞留在农村，只能守着家里的“一亩三分”地，忍受着半失业的痛苦。

在传统工业化模式下，虽然我们用城乡隔离制度把广大农民拒之于城门之外，并且不惜以降低效率来维持城市的高就业。但也未能摆脱城市就业问题的困扰。在60年代初，城市中就出现了新毕业生就业难的问题，1963—1964年期间政府就提出了把大部分毕业生送往农村的“15年安置计划”。自1968年底到1977年，约有1600万城市青年被送往农村，同期还有数百万城市机关干部、知识分子和城市居民被下放农村劳动，以上两项相加总数约有2000万人（钟秀明等，2006，143）。这种人口由城市向农村的反向流动，固然有着直接的政治目的，但向农村转嫁城市就业危机也是不容置疑的。这一时期，除了户籍制度外，国家控制农民的经济方式有“统购统销”制度；组织方式有“人民公社”制度。统购统销制度的实行，使农村商品市场萎缩，广大农村原来以农副产品为原料的家庭手工业和个体小商贩迅速衰落。人民公社这种组织制度，把农村劳动力固定在有限的土地上，农村就业基本上就剩下从事农业这一条路了。这样，从60年代至70年代后期，中国的城市化进程就处于萎缩状态；“文革”结束后，随着知青返城、城市“五小工业”的发展，城市化进程才开始缓慢恢复，1978年全国的城市化率只有17．9%，82．1%的人口是农民。

（三）第三时期（1979年至今）

这一时期的主要特点是，中国进入改革开放新的历史阶段，实现了由计划经济到市场经济的社会转型。这是一个风云激荡的历史时期，体制转轨，社会转型，由于各种因素的影响，农村劳动力转移经历了不同的发展阶段：（1）控制流动阶段（1979—1983年）；（2）允许流动阶段（1984—1988年）；（3）控制盲目流动阶段（1989—1991年）；（4）规范流动阶段（1992—2000年）；（5）公平流动阶段（2000年以后）。对这一时期农村劳动力转移（流动），我们基本采用了宋洪远等研究者的阶段划分的框架。

1．控制流动阶段（1979—1983年）

1978年12月，以中共十一届三中全会为标志，中国进入了改革开放的历史时期。改革开放初期，农村劳动力转移受到的各种限制并没有根本改变。由于计划经济时期形成的发展战略和城乡分割的就业体制的限制，国内食品供应不足，尤其是农副产品供应远远不能满足劳动力流动的需要，加上知青返城形成的就业压力，因此，限制农民进城就业的政策纷纷出台。1979年国务院批转国家计划委员会《关于清理压缩计划外用工的办法》，《办法》提出清理的重点是全民所有制单位在劳动计划外使用的农村劳动力。1980年中共中央、国务院《关于进一步做好城镇劳动就业工作的意见》指出，“对农业剩余劳动力，要采取发展社队企业和城乡联办企业等办法加以吸收，并逐步建设新的小城镇。要控制农业人口盲目流入大中城市，控制吃商品粮人口的增加。要压缩、清退来自农村的计划外用工”。1981年，中共中央、国务院颁布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，《决定》指出“对农村多余劳动力通过发展多种经营和兴办社队企业，就地适当安置，不使其涌入城镇。对于农村人口、劳动力迁进城镇，应当按照政策从严掌握。农村人口迁入城镇的要严格履行审批手续，公安、粮食、劳动等部门要分工合作把好关，不要政出多门。要严格控制使用农村劳动力，继续清退来自农村的计划外用工。”1981年12月，国务院发出《严格控制农村劳动力进城镇做工和农业人口转为非农业人口的通知》，《通知》要点包括：（1）严格控制从农村招工；（2）认真清理企业、事业单位使用农村劳动力；（3）加强户口和粮食管理。1982年12月17日，国务院批转的公安部《关于解决农村落户问题的请示》，仍然“要坚持新生婴儿随母落户原则。农村妇女与城镇职工、居民所生的子女，不论出生地在哪里，都应在其母常住户口所在地申报出生登记”。

这一阶段农村劳动力转移的特点可以归纳为以下几点：（1）严格的户籍控制，农村劳动力流动呈停滞状态；（2）采用严格控制粮油供应的办法来控制农村人口的流动；（3）开始重视小城镇对农村剩余劳动力的吸纳，乡镇企业有所发展，农村内部的非农就业人数由1982年的3805万人增加到1983年的4340万人，一年增加了535万人。

2．允许流动阶段（1984—1988年）

农村联产承包制使农业生产率不断提高，农产品产量大幅度增长，从根本上解决了农产品短缺问题，为农村劳动力向城镇转移提供了物质基础。当政府意识到农产品短缺的时代已经结束，政府开始放松对城乡迁移的控制。相对于控制流动阶段，1984年中央1号文件是农村劳动力流动政策变动的一个标志。

从1984年开始，国家准许农民自筹资金，自理口粮，进入城镇务工经商。此后，政府又进一步出台了一些政策和措施，允许和鼓励农村劳动力地区交流、城乡交流和贫困地区劳务输出，使农村劳动力的转移和流动进入了一个较快增长的时期。中央1号文件之后，同年10月13日，国务院正式颁发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，《通知》指出：“农民进入集镇务工、经商、办服务业，对促进集镇的发展，繁荣城乡的经济，具有重要作用，对此应积极支持。凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予其落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。粮食部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》。地方政府要为他们建房、买房、租房提供方便。”1985年1月1日，中共中央、国务院颁布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，指出“要扩大城乡经济交往，……允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务，城市要在用地和服务设施方面提供便利条件。”相应的配套政策有1985年7月公安部颁发的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行“暂住证”“寄住证”制度，允许暂住人口在城镇居留。

1985年9月，第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国居民身份证条例》，开始建立居民身份证制度，这是中国户籍法律制度的一次重大改革，为农村劳动力的自由流动提供了法律保证，也为以后人口现代化管理打下了基础。

之后，政府又进一步出台了一些政策和措施，允许和鼓励农村劳动力的地区交流、城乡交流和贫困地区的劳务输出，使农村劳动力的转移和流动进入了一个较快增长的阶段。主要的相关政策有以下内容：1986年7月国务院颁发的《关于国营企业招用工人的暂行规定》，规定“企业招用工人，应当公布招工简章，符合报考条件的城镇待业人员和国家允许从农村招用的人员，均可报考”。1988年7月5日，劳动部、国务院贫困地区经济开发领导小组颁发了《关于加强贫困地区劳动力资源开发工作的通知》，《通知》指出“将大力组织劳务输出，作为贫困地区劳动力资源开发的重点。按照‘东西联合，城乡结合，定点挂钩，长期协作’的原则，组织劳动力跨地区流动。沿海经济发达地区、大中城市的劳动部门要有计划地从贫困地区吸收劳动力，要动员和组织国营企业招用一部分贫困地区的劳动力；鼓励和支持大中型企业与贫困地区建立挂钩联系，共同创办劳力基地，发展长期劳务合作。要发挥国营、集体劳务组织的作用，重视发挥已有民间劳务组织、能人的作用，通过经济手段，利用联营、代理等多种形式，开拓劳务市场，为搞活劳动力流动创造条件。”

在此期间，乡镇企业的从业人员从5028万人增加到9545．5万人，增长了89．9%。全国乡镇企业职工总数接近全民所有制单位职工人数（9984万人）。1984—1988年，累计转移农村劳动力5566万人，平均每年转移1113万人，转移劳动力的总量平均每年增长23．11%，农村劳动力非农化由8．8%迅速提高到21．5%（李瑞芬等，2006，14）。同时，这个阶段农村剩余劳动力转移出现了跨地区流动就业的现象，中西部农村剩余劳动力在就业压力和外部吸引下，纷纷向外扩展，转向发达地区寻找就业岗位，酝酿并开始出现“民工潮”。

这一阶段农村劳动力转移的特点可以归纳为以下几点：（1）农村改革促进了农产品产量的大幅度增长，基本上满足了农民进入城镇就业对粮油等食品的需要；（2）在城市经济体制改革全面推进，新增了大量需要农村劳动力就业机会的同时，乡镇企业得到大规模发展，拓展了农村非农就业的空间；（3）身份证制度的实施，使农民第一次冲破了户籍制度的樊篱，在城乡流动有了合法的身份证明。（4）人民公社的解体和农产品统购统销制度的改革，也部分消除了农民自主流动的体制性障碍。

3．控制盲目流动阶段（1989—1991年）

在经过10年的农村剩余劳动力向非农产业快速转移之后，1989—1991年这3年时间中劳动力的转移处于第一个低谷时期，出现了劳动力从非农业部门向农业部门的大回流现象。据统计，1990年便有超的农村转移劳动力返回农业。造成这个现象的直接原因是国家为了解决国内供需矛盾，通过紧缩政策对国民经济的增长规模和速度进行总体控制，调整产业结构。一方面，宏观政策的调整使乡镇企业受到严重的打击，降低了对农村剩余劳动力的吸收能力。据统计，1989年乡镇工业企业减少37．1万个，职工人数减少了79．3万人，而这部分不能吸收的劳动力或返回农村，或涌入大城市寻找就业机会；涌入城市寻找就业机会的农民，形成了令人瞩目的数以百万计的民工潮。另一方面，1989年全社会固定资产投资完成4000亿元，比1988年减少500亿元，下降11%。扣除价格因素，实际工作量压缩20%以上。农村的建筑业首当其冲，行业的不景气让许多农民无活可干不得不回乡务农。（谢康，2005，31）

中国交通业的发展相对于经济发展要求的滞后性与城乡人口流动的“候鸟式”迁徙矛盾非常突出。“民工潮”的集中流动加剧了对中国交通的压力，并由此衍生了连锁矛盾，如社会秩序、安全等矛盾尤为突出。这种矛盾特别是对沿海省市的压力更为巨大。典型省份如广东省，因为无法有效解决这一突出问题而制定的“六不准”政策，就是这一特定历史时期的产物。所谓“六不准”规定，即在春节一个月内，省内所有用人单位（包括企业、事业单位、党政机关、社会团体和个体工商户）一律不准招收外省民工；回乡过节的民工返回工作岗位时，一律不准携带新民工入粤就业；职业介绍和人才交流机构一律不准开展介绍外省民工的中介活动，不准举办劳务和人才交流集市；外省驻粤劳务办事机构一律不准开展向广东组织劳务输出；任何组织和个人，特别是新闻单位一律不准张贴、刊登和发布招（聘）用外省劳动力的广告或信息。

基于这种严峻现实，中央政府对前一个时期实行的农村劳动力流动政策进行了局部的调整，加强了对盲目流动的管理。

在控制盲目流动阶段，政府制定和下发了一系列文件来控制管理。1989年3月，国务院办公厅颁发《关于严格控制民工外出的紧急通知》，要求“各地人民政府采取有效措施，严格控制当地民工外出”。1989年4月10日，民政部、公安部联合颁发《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》，进一步强调“各地人民政府采取有效措施，严格控制当地民工盲目外流”。1990年4月27日，国务院颁发《关于做好劳动就业工作的通知》，要求“合理控制农村劳动力的转移，减轻城镇就业负担”，“对农村劳动力进城务工，要运用法律、行政、经济的手段和搞好宣传教育，实行有效控制，严格管理……对现有计划外用工，要按照国家政策做好清退工作，重点清退来自农村的计划外用工，使他们尽早返回农村劳动。”1991年国务院办公厅《关于劝阻民工盲目去广东的通知》、民政部《关于进一步做好劝阻劝返外流农民工作的通知》，要求各级人民政府要从严或暂停办理民工外出务工手续，做好民工盲目流动的劝阻工作；甚至要求：“对长期盲流，要坚决收容遣送。”

中国自20世纪50年代开始的收容遣送制度，主要收容城市中无当地户籍的流动人口。在60至70年代，收容人数很少，该项工作基本停止。改革开放后，城市中无业人员大量增加，并且主要来自农村。1985年，全国设立收容遣送站636个，当年收容入站62．8万人，处理62．6万人，其中遣送回原籍46．2万人，送农场和社会福利事业单位3500人，转其他部门处理16万人。另外，属于不设站收容遣送12．9万人。1989年，全国收容遣送站收容773679人次，不设站收容遣送166350人次，二者合计94万人次。其中，遣送回原籍51万余人，送农场1．4万人，送社会福利单位1．5万人，转其他部门处理6．2万人，其他处理23．4万人（王俊祥等，2001，241）。1991年国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》，明确收容遣送适用条件，确定适用对象为“三无人员”，即无合法证件、无固定住所、无稳定经济来源的人员。因此，没有城市户籍又无工作的进城农民，在城市属于被收容遣送对象。

尽管如此，这一时期的政策调整并没有像计划经济时期那样一刀切地清理清退农村劳动力，保留了大部分允许农村劳动力流动的政策和措施，并开始组织实施农村劳动力开发就业的试点。

4．由限制到逐步规范流动阶段（1992—1999年）

邓小平同志的南方谈话和十四大的召开，大大推动了中国计划经济体制向市场经济体制转轨的进程，劳动力作为资本也应依靠市场配置的观点逐渐深入人心。这一阶段农村劳动力大规模流入城市，加上同一时期城市国有企业职工大量下岗，城市就业形势空前严峻，各种因素间的关系更加复杂。这一阶段，农村劳动力转移的政策，显示出限制与规范并行的特点。

从宏观角度分析，国家对农村劳动力流动、转移的政策发生了根本变化。1993年11月3日，劳动部发出《关于印发〈再就业工程〉和〈农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程〉的通知》，主要目标是实现“主要输入、输出地区间的农村劳动力流动就业实现有序化，即输出有组织，输入有管理，流动有服务，调控有手段，应急有措施。主要内容：建立针对农村劳动力流动就业的用工管理、监察、权益保障、管理服务基本制度，发展各种服务组织，完善信息网络和监测手段，强化区域协作和部门配合。”1993年11月，中共中央颁发《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》要求“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步走向非农产业和地区间有序流动。”1993年12月，劳动部颁发《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》，《设想》提出“培育和发展劳动力市场的目标模式，是建立竞争公平、运行有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场。……要建立农村就业服务网络，合理调节城乡劳动力流动，逐步实现城乡劳动力流动的有序化”。“进一步放开城乡界限，取消职工身份界限，扩大公平竞争范围，争取在20世纪末基本形成现代劳动力市场体系。”1994年11月17日，劳动部颁发《关于农村劳动力跨省流动就业的暂行规定》，首次规范流动就业证卡管理制度：被用人单位跨省招收的农村劳动者，外出之前，须持身份证和其他必要的证明，在本人户口所在地的劳动就业服务机构进行登记并领取外出人员就业登记卡；到达用人单位后，须凭出省登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证；证、卡合一生效，简称流动就业证，作为流动就业的有效证件。

1997年6月，国务院颁发《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》，其要点是：应当适时进行户籍管理制度改革，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。

1997年11月，国务院办公厅颁发《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》，意见强调“加快劳动力市场建设，建立健全劳动力市场规则，明确劳动力供求双方、中介服务以及市场管理的行为规范。劳动部门要按照统一、开放、竞争、有序的原则，制定劳动力市场发展规划，会同有关部门切实加强对劳务中介服务组织的管理和指导，通过加强法律、行政、社会舆论监督等手段强化市场监管，坚决打击市场欺诈、非法职业介绍、牟取暴利等违法行为，维护劳动力市场的正常秩序”。

1998年的主要相关政策及内容有：6月9日中共中央、国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》指出“要继续鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移，合理调控进城务工的规模”。9月，国务院办公厅颁发的《关于做好灾区农村劳动力就地安置和组织民工有序流动工作意见的通知》要求“就地安置为主，在此前提下，引导有序流动；开展有计划、有组织的劳务输出；制订劳务输出计划；优先招收灾区劳动力”等等。10月，中共中央颁发《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，《决定》指出“适应城镇和发达地区的客观需要，引导农村劳动力合理有序流动”。

从以上引用的文件可以看出，“规范、有序、组织”是关键词。需要指出的是，在此期间，由于城市下岗职工的增加，实施再就业工程已成为各级政府的重要任务。在这种背景下，虽然国家仍继续强调要根据城市及发达地区的需要，合理引导农村劳动力进城务工，但部分省市却出台了各种限制农村劳动力进城及外来劳动力务工的规定和政策。1995年上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，在国内首次确立外地劳动力使用分类管理制度。该管理办法将行业工种分为三类：A类属于可以录用外来劳动力的行业工种，B类属于调剂使用外地劳动力的工种，C类为不得录用外地劳动力的工种。此后，广州、青岛、北京、深圳、武汉、南京等城市都出台了类似的相关政策，其内容包括先城市后乡村的就业顺序、征收管理费用、行业工种限制、农民工就业时间和就业比例限制等各个方面。青岛市“将对外来劳动力招用数量控制在市属企业职工总数的14%以内，并规定每使用一个外来劳动力需交纳50元费用，而对招录本地待岗6个以上且女35岁或男40岁以上人员”的，按录用人数，可获得每人3000元的补贴（江立华，2002，75）。武汉市于1999年1月22日出台了《武汉市劳动力市场管理条例》。该条例第13条规定，用人单位招用本市失业、下岗职工的，按规定享受有关待遇；第14条则规定，用人单位招用外来劳动力的，应符合本市外来劳动力计划和行业工种目录要求。不少城市为了城市的“再就业工程”，在这一阶段，开展了大规模的“腾笼换鸟”行动，清退正在工作岗位上的农民工，换上本地下岗职工。

5．走向公平流动阶段（2000年至今）

2000年开始，国家关于农村劳动力转移就业的政策发生了一些积极的变化，赋予城乡统筹就业以新的含义，取消了对农村劳动力进城就业的各种不合理限制，朝着逐步实现城乡劳动力市场一体化的方向努力；积极推进涉及农村劳动力转移就业诸多方面的配套改革。

2000年7月劳动保障部、国家计委等颁发《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》，通知指出，要改革城乡分割体制，取消对农民工进城就业的不合理限制。2001年3月全国人民代表大会在《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出，要“打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系。改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制；取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动”；要“坚持城乡统筹的改革方向，推动城乡劳动力市场逐步一体化”。同年5月国家计委发布《关于国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划的通知》，《通知》要求，统筹兼顾，促进城乡协调发展；打破垄断和地区保护，除个别大城市外，要改革城乡分割的就业政策，取消各地区针对农民和外地人口而制定的限制性就业政策；积极开展面向城镇迁入人口的各类社会服务。要高度重视为迁入人口提供创业、就业、生活等方面的条件。中心城市要建立劳动力市场信息网络，提供求职和用人等方面的就业服务。在住房、子女教育、医疗等方面，对进城务工的农民提供普遍服务。加强实施城镇化战略意义的舆论宣传，在城市中形成接纳新市民的社会氛围，促进进城农民与城市社会的融合。

2002年1月中共中央、国务院《关于做好2002年农业和农村工作的意见》，第一次提出了针对农民进城务工的“十六字”方针，“对农民进城务工要公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务，组织和引导农村富余劳动力有序流动，维护农民工的合法权益，促进农村富余劳动力向非农产业转移”。2002年10月，中共十六大《关于全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告指出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势……消除不利于城镇化的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”。

2003年1月国务院办公厅颁发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，这是中华人民共和国成立以来第一次专门就促进农民进城务工下发的综合性文件。《通知》要求各地要进一步提高做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识，取消对农民工进城就业的行政审批和职业工种限制，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工的生产生活条件，做好农民工培训工作，高度重视农民工的生产安全和职业病防治问题，多渠道安排农民工子女就学，加强对农民工的管理等。学者认为这是“改革开放以来有关农民工权益保障问题内容最为全面的一个政策文件”，“至此，农民工合法权益包括平等就业权、劳动报酬权、休息休假权、接受教育权等权益才算是较系统地确定下来”（陈民等，2003，313）。

2004年1月，中共中央、国务院颁发《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，《意见》指出，“保障进城就业农民的合法权益，进一步清理和取消对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续”。“进城就业的农民已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收，城市政府要切实把进城农民的职业培训、子女教育、劳动保障和其他服务管理经费，纳入正常的财政预算”。这是国家在第一次正式承认农民工是工人阶级的组成部分，明确了农民工的地位；承认以往对农民工的歧视规定是不合理的，明确要求予以取消。这是关于农村劳动力转移就业政策的重大转折，具有深远的战略意义。

2004年国务院办公厅下发《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，就做好进城农民的管理和服务工作、维护农民进城就业的合法权益、健全完善劳动力市场等方面，提出了具体明确的要求。

2006年1月，国务院颁发《关于解决农民工问题的若干意见》。《意见》认为，大量农民工进城务工或在乡镇企业就业，对中国现代化建设作出了重大贡献，解决农民工问题事关中国经济和社会发展全局，是建设中国特色社会主义的战略任务。《意见》为解决农民工问题，从十个方面提出了四十条意见，是解决农民工问题、建设和谐社会的纲领性文件。

进入21世纪以来，在国家政策的积极引导下，全国农民工数量每年增加500万～600万人。2004年，国家统计局在全国31个省（区、市）对6．8万个农村住户和7100多个行政村抽样调查，推算出当年外出就业农民工约为1．18亿人，占农村劳动力的23．8%。国务院研究室课题组综合有关部门和专家的意见认为，2004年中国外出农民工数量为1．2亿人左右；如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为2亿人（国务院研究室课题组，2006，4）。