检察机关办理民事支持起诉案件程序问题研究

重庆市渝中区人民检察院 邢光旭

一、检察机关对民事案件支持起诉的现实基础

近年来，随着我国市场经济的逐步发展和体制转型的持续深入，社会经济结构、文化形态、价值观念等发生了深刻变化。在计划经济时代被掩盖的各种社会矛盾凸显出来，民事纠纷的多样性与复杂性日渐显现，弱势群体的扩大成为无法回避的社会问题。弱势群体成员的地位形成并存在于现今的特定社会关系中，在市场经济条件下，这些社会关系大部分体现为民事法律关系。民事法律关系是平等主体之间的财产关系和人身关系，但现实中因生理原因、传统影响、经济力量悬殊或隶属关系等不利因素的存在，弱势群体成员在民事活动中的平等地位受到了实质性挑战。同时弱势群体话语权的缺失，也使民事法律关系的平等性部分的流于形式。

民事诉讼的基本原理是:居于平等地位的民事法律关系主体发生纠纷时，以意思自治为基础，通过充分行使诉讼权利进行有效对抗，法院通过双方的对抗中获得的充分信息进行居中裁判，其他国家机关不能在民事诉讼过程中对任何一方主体进行实质干预，否则将破坏民事诉讼关系的平衡。但事实上，通过诉讼程序维护自身权益的过程中，弱势群体成员最大障碍就是经济地位不对称、知识能力不对称、信息不对称和话语权不对称。

在民事诉讼中，经济地位不对称是弱势者在冗长的诉讼过程中，无法充分动用各种诉讼权利与相对方抗衡的基础因素，即便是集团诉讼也难以改变这种弱势地位;信息不对称和知识能力不对称进一步削弱了弱势者搜集信息、证据和运用法律维权能力;话语权不对称导致社会关注度的匮乏，这会影响到诉讼程序的启动，更是阻碍了弱势者获得援助的机会。这种现实让再完善的诉讼权利和诉讼程序设置都濒于一纸空文。传统的注重形式上平等的诉讼理论，在现今的语境下，并未关注到弱势群体实体利益的空心化，无形中也为弱势群体通过诉讼获得救济形成了障碍。有学者对此一针见血的指出:“一种真正现代的司法裁判制度的基本特征之一必须是，司法能有效地为所有人接近，而不仅仅是在理论上对于所有人可以接近。”

二、检察机关对民事案件支持起诉的价值取向

结合以上论述，本文中的支持起诉是指:弱势群体的民事权利遭受侵害，有诉权的当事人因诉讼能力欠缺等原因未提起诉讼，支持起诉的主体以支持原告起诉的方式介入到民事诉讼中的一种行为。我国自民事诉讼程序立法之初，就基于前苏联对民事诉讼的社会干预理论，基本原则部分规定了支持起诉的内容，学理称之支持起诉原则。新修订的《民事诉讼法》继续沿用了该规定。该法第十五条规定:机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。设立支持起诉原则的价值取向之一是希望“使人们关心国家、集体和他人的合法权益，抵制和反对各种民事违法行为，保护弱者，伸张正义，维护社会主义法制的尊严”。

立法的出发点是好的，但是在市场经济的背景下，市场主体的意思自治是市场经济之内在要求，亦是支持起诉制度的价值取向之一。从形式上看，民事诉讼虽然是法院以公权力裁决平等主体之间权利义务纠纷的活动，但并不排斥民事诉讼本质上是私法意思自治在公法领域的延伸，给予当事人处分权的尊重和保障是民事诉讼的内在要求。对于民事权利义务纠纷，当事人有自主决定是否起诉、起诉谁的权利。在当事人没有作出最终抉择之前，任何其他社会组织和个人的越俎代庖都有干预当事人意思自治之嫌。

虽然《民事诉讼法》第十五条被视为检察机关支持起诉的法律依据。但是多年来，司法实践中有典型意义的支持起诉的案例并不多，原因之一是《民事诉讼法》中除了基本原则的规定外，没有关于支持起诉具体的可操作性条款，例如支持起诉的范围、支持起诉主体的权限、介入程度和程序等。因此支持起诉实际效果无法达到预期，与立法宗旨相差甚远。在无章可循的情况下，许多单位和组织都对支持起诉缺乏相应的积极性。检察机关作为代表公权力的法律监督机关，想介入却又要面对破坏民事诉讼平衡关系的尴尬，两种价值取向的内在冲突性，使公权力介入民事诉讼形成了一个两难的选择。

三、检察机关对民事案件支持起诉的原则

(一)处分原则

面对上述二难悖论，根本的切入点是，检察机关办理民事案件支持起诉，必须首先充分贯彻处分原则，即以承认私权自治为前提，明确支持起诉目的是通过利用公权力来扶助弱势者，而非否认私权、取代当事人的意志。当事人自主地决定诉权的行使与否，自主地启动诉讼程序，推进诉讼进程的发展，自主地决定是否终结诉讼程序，在权利的行使过程中无须任何机关的批准、干预，否则即是对处分权的侵害。所以，检察机关在办理民事案件支持起诉过程中，必须淡化职权主义理念，最大限度的减少对私权的干涉。

(二)申请才处理原则

申请才处理原则是处分原则的派生原则，着重强调对检察机关启动支持起诉程序的被动性，即必须由当事人提出申请，检察机关才能启动支持起诉程序。诉讼只是解决民事纠纷的若干种方式之一，在面对其他方式如协商、调解、仲裁时，诉讼未必是解决民事纠纷的最好方式，所以应当充分尊重当事人的意愿和处分权。即在面对诸多可以解决民事纠纷的方式时，选择以起诉方式解决民事纠纷的意志必须是由当事人自己产生并提出申请，而后才有支持起诉程序的启动，检察机关不能在当事人自由意志的产生过程中以进行任何主动的引导(这并不排斥检察机关的日常普法宣传)。直白的说，检察机关不能挑动当事人进行民事诉讼。

(三)谦抑性原则

由于检察机关对民事案件支持起诉的实质是公权力为扶助弱势者而介入私权领域，那么公权力就必须保持最大程度的谦抑性。具体体现为在民事诉讼中，当其他同样以扶助弱势者为目的的制度有效时，检察机关就不得介入，因此谦抑性原则也可以称为穷尽可能手段原则。如司法救助制度、法律援助制度，其主要目的就是为民事诉讼中弱势当事人提供救济，在法律体系健全，法治运行良好的状态下，这两种制度完全可以保障弱势一方当事人在民事诉讼中保持与对方的平等地位。所以从长远看，检察机关对民事案件的支持起诉，只是在我国法治体系建设不完善、运行不顺畅的阶段，为了在民事诉讼中保障弱势群体获得实质上平等的诉讼地位的权宜措施。

四、检察机关对民事案件支持起诉的程序

(一)支持起诉的范围

检察机关对民事案件的支持起诉，仅限于弱势群体的民事权利遭受侵害，有诉权的当事人因诉讼能力欠缺等原因未提起诉讼之情形。需要说明的是:

1.在支持起诉的对象上:每一起民事案件的当事人由于生理、心理、文化程度及占有的资源不同，往往存在强弱之别。但检察机关并不会因这种强弱关系而启动支持起诉程序参与每一起民事案件中。这里的弱势群体，是一般意义上社会认同的概念，如进城务工人员、残疾人或者面对强大商业机构的普通消费者、面对医疗机构的患者等。必须说明的是，国有企业不能是检察机关支持起诉的对象，国企是国家代表人民所有，无需代表公权力的检察机关支持起诉。实践中曾出现的检察机关支持国有商业银行起诉公民索还贷款案件，只能视为业务考核压力下产生的与支持起诉制度彻底南辕北辙的畸胎。

2.在权利受侵害的方式上:检察机关支持起诉，注重的是帮助弱势群体的抗衡强势一方，维护其受损的民事权利，至于导致权利受损的方式是侵权行为、违约行为乃至不当得利、无因管理在所不论。

3.国有资产流失案件，环境污染或不正当竞争等损害社会公共利益的案件，婚姻、继承等涉及公序良俗的人身权纠纷案件等应当通过督促起诉或民事公诉(公益诉讼)等检察机关参与民事诉讼的程序解决的案件，不符合前述支持起诉的标准，不属于检察机关支持起诉的受案范围。原因是:在国家利益或社会公益遭受损害的场合，国家或公众无理由期待私人部门(公民或NGO)付出成本来维护公益，此时检察机关作为国家法律监督机关代表国家提起诉讼乃是职责所系，而不仅仅是支持起诉的问题。当然，也不应禁止私人部门提起诉讼。私人部门起诉的情况下，应赋予检察机关参与诉讼的权力，以加强原告方的力量。如果检察机关仅仅是支持起诉，则无法参与诉讼全过程，其支持和监督的力度是远远不够的。而参与诉讼则使检察机关可以参加诉讼的全过程，包括庭前准备、法庭调查、法庭辩论等，可以就实体问题发表意见，同时防止原被告双方的恶意和解。

(二)支持起诉的内容及流程

如上所述，检察机关支持起诉存在多种方式。但单纯的道义支持、经济支持、提供法律咨询意见等支持起诉方式缺乏在程序规范上的探讨价值。检察机关通过向法院提交《支持起诉意见书》的法律支持方式，应当是程序规范关注的焦点。具体办案流程设计如下:

1.当事人申请及受理:当事人申请检察机关支持起诉，应当提交书面的申请书。检察机关应当对申请是否符合《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件及是否属于检察机关支持起诉的受案范围进行审查。

涉及管辖及回避问题，参照《民事诉讼法》有关规定处理。符合受理条件的，应当受理;不予受理的，应当做出书面说明。因管辖权问题不予受理，应当告之当事人向有管辖权的人民检察院提出申请;有仲裁前置程序的民事案件未经仲裁的，不予受理，但是可以提出法律咨询意见。

2.受理通知:案件受理后，检察机关将案件受理情况通知利害关系人，利害关系人可以就案件情况对检察机关进行说明，利害关系人拒绝说明情况的，不影响案件的审查。

3.案件审查:检察机关应当审查申请人的诉讼请求是否有事实及法律依据。在审查过程中，应当给予申请人必要的法律指导，告知权利义务和诉讼风险。检察机关受理支持起诉的，不排斥其他对弱势群体的帮助措施。符合司法救助或法律援助条件的，引导其向有关机构申请司法救助或法律援助。

4.调查取证:支持起诉案件所需证据原则上由申请人收集。但有下列情形之一的，申请人可书面申请检察机关调查收集证据:(1)证据属于国家有关部门保存并须司法机关依职权调取的档案材料;(2)涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的材料;(3)当事人及其诉讼代理人确因客观原因不能自行收集的材料;(4)案件在法院审理阶段不宜申请受案人民法院依职权收集的材料。除上述第(4)项外，检察机关可以根据实际情况决定是否批准当事人的申请。需要说明的是，检察机关在支持起诉案件的调查取证过程中，不宜应申请人的要求组织司法鉴定。

5.结案。

(1)撤回申请:审查期间，当事人要求撤回支持起诉申请的，检察机关应晓以利害，确定系其自由意志后，应当准许撤回。支持起诉申请撤回的，即告结案。多名当事人就同一事实共同申请支持起诉，部分当事人撤回申请的，不影响案件的审查。当事人撤回申请后又基于相同理由来申请支持起诉的，检察机关已经结案的，不予受理。

(2)调解:审查期间，如双方当事人同意调解，检察机关可以组织调解。调解书经双方当事人签字，检察机关承办人签字，加盖检察机关印章并送达双方当事人后生效，同时支持起诉案件宣告结案。调解书生效后，申请人反悔要求检察机关支持起诉的，不予受理。

(3)对于符合以下情况的案件应当终止审查:诉讼请求没有证据支持且无调查取证线索的;责任人死亡或责任单位已被撤销、解散或宣告破产，无权利义务承担人又无财产可供执行的;超过诉讼时效的;应当终止审查的其他情形。对于终止审查结案的支持起诉案件，应当向申请人做出书面说明。

(4)检察机关决定支持起诉的，应当制作《支持起诉书》，加盖检察机关印章，待当事人起诉后送达受理案件的同级人民法院。《支持起诉书》的内容应当包括:案件来源、当事人基本情况，并说明鉴于当事人基本情况(属于弱势群体)导致的诉讼障碍而决定支持起诉，并希望人民法院公正审理的意见。并在附件中列举由检察机关调查收集的证据材料。《支持起诉书》中不得包括的内容为:检察机关全案进行的裁判性分析或做出的任何倾向性结论。例如检察机关根据未经质证的证据认定的案件事实，或者对案件定性做出的倾向性结论及法律依据，均不能写入《支持起诉书》中，原因已经分析过了，不再赘述。《支持起诉书》送达法院后，检察机关即告结案。

(三)有关问题的说明

1.检察机关是否应当出庭支持起诉的问题。

检察机关支持起诉制度注重的是保护弱势群体诉权的实现，即当事人因各种原因不能、不敢、无力通过提起民事诉讼以启动司法救济程序来保护自身利益的当事人，可以支持其提起诉讼，而不在于直接进入诉讼进程中去。只要检察机关成功的辅助当事人起诉，检察机关支持起诉程序即告终结，不存在后续的出庭支持起诉的问题。

2.审判阶段及判决后程序问题。

人民法院的判决书、裁定书不应将检察机关列为当事人或其他诉讼参与人，而可在“诉辩主张”之后写明:“×××人民检察院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条之规定，做出对原告支持起诉的决定，并向本院提交了《支持起诉意见书》。”

做出支持起诉决定的检察机关应当对人民法院的判决、裁定进行监督审查。人民法院应当将判决书、裁定书送达支持起诉的检察机关。被支持者对一审裁判不服的，由其通过上诉程序主张权利，检察机关无须支持上诉。二审判决书、裁定书亦应送达支持起诉的检察机关。

检察机关支持起诉的案件，不排斥被告方当事人的反诉权和上诉权，因检察机关不是纠纷所涉民事法律关系的主体。反诉和上诉的对象应是权利人，检察机关应按原审地位列明，而不能被列为反诉被告或被上诉人。