船舶油污损害赔偿范围制度

三、船舶油污损害赔偿范围制度

在确定了由谁赔偿的问题之后，船舶油污损害赔偿法律制度接着要解决的问题就是赔偿什么和赔偿多少。既存法律制度仅对财产损害形成完善的赔偿制度，船舶油污所致清污费用、纯经济损失和自然资源损害需要由船舶油污损害赔偿法律制度来加以明确。

(一)清污费用

清污费用包括为了清除船舶溢出的油类以及防止溢油或污染发生的措施所支出费用，还包括清污和防污措施造成的进一步损害和损失。

1.《油污民事责任公约》和《基金公约》体系的规定

按照1969年《油污民事责任公约》和1971年《基金公约》的规定，“预防措施(preventive measures)”指“在事件发生后，任何人为防止或减少污染损害所采取的任何合理措施”。预防措施包括防污措施和清污措施。而“事件(incident)”的定义为“造成污染损害的任一事故或者由同一原因引发的一系列事故”。^[35]从上述定义可以看出，由于只有发生溢油才能认定溢油事件的发生，溢油之前的预防措施被排除在“预防措施”之外，那些有效地防止了船舶溢油的措施所产生的费用不能获得赔偿。由于防污费用索赔的推动，1969年《油污民事责任公约》和1971年《基金公约》的1984年议定书，将“事件”重新定义为“造成污染损害或者产生即将造成严重污染损害危险的任一事故或同一原因引发的一系列事故。”如果海上事故即将造成严重的污染损害危险，任何污染预防措施所支出的费用都应得到赔偿，而不论是否发生溢油事件。两公约的1992年议定书沿用这一规定。

《油污民事责任公约》和《基金公约》还明确规定，污染损害不仅包括预防措施费用，而且包括预防措施造成的进一步损害或损失。^[36]

2.美国《油污法》的规定

美国《油污法》规定，“清污(remove)”指阻止以及清除流入水域或海岸线的石油或有害物质，或者采取其他必要行动，以减少或转移对公共健康或福利的损害。^[37]“清污费用(removal cost)”指溢油发生后引起的清污费用，或者在存在相当大的溢油危险时，防止、减少或转移石油污染的费用。^[38]责任方须赔偿所有的清污费用，包括在实际发生溢油或存在相当大的溢油危险时，防止、减少或减轻油污的费用。^[39]溢油责任信托基金不仅应支付实际发生溢油事件的清污和防污措施费用，而且应支付没有发生溢油事件的防污措施费用。^[40]

不论是公约还是美国油污损害赔偿法，对船舶油污清污费用的赔偿都包括清污费用和防污费用，以及清污和防污措施所造成的进一步损失和损害。

3.我国未来的船舶油污损害赔偿法

我国未来的船舶油污损害赔偿法应保障清污费用得到油污损害赔偿基金的先行支付和赔偿。清污费用赔偿应包括:在发生溢油事件后，为防止或减轻污染损害所采取的合理措施费用;当存在发生溢油事故的严重危险时，为防止溢油事件发生而采取的措施费用;防污或清污措施造成的进一步损害或损失。对于防止或减轻污染损害的救助措施费用，也应予以适当赔偿。

(二)纯经济损失

船舶油污造成的经济损失大多与财产损害无关，属于纯经济损失。受害者主要分布在渔业及其相关产业、旅游业及其相关产业，还有少量是与港口和航运相关的。对于这些纯经济损失是否赔偿?赔偿范围如何确定?这两个基本问题需要船舶油污损害赔偿法律制度来加以解决。

1.在1992年《油污民事责任公约》和1992年《基金公约》体系中的地位

《油污民事责任公约》和《基金公约》关于损害赔偿的规定体现在“污染损害”的定义中。在1969年《油污民事责任公约》和1971年《基金公约》中，没有关于经济损失的规定。1992年《油污民事责任公约》和《基金公约》体系对“污染损害”的定义为，“由于船舶泄漏或排放石油，在船舶之外因污染而造成的损失和损害，不论这种泄漏或排放发生于何处，但是，对环境损害的赔偿，除这种损害所造成的利润损失外，应限于已实际采取或行将采取的合理恢复措施的费用……”^[41]公约承认了对环境损害所造成利润损失的赔偿，但对于其他形式的纯经济损失赔偿与否，却没有明确的规定。

纯经济损失在公约体系中应如何对待的问题，是在国际油污赔偿基金的赔偿实践逐步得到解决的。在20世纪90年代之前，国际油污赔偿基金所处理的纯经济损失索赔在数量上还是零星的，在1980年的Tanio油轮溢油事件引起的索赔中，1971年基金同意向渔民和旅馆主的收入损失索赔作出赔偿。^[42]90年代Haven、Aegean Sea和Braer三艘油轮所发生的重大油污事故，引起大量针对保赔协会和国际油污赔偿基金的纯经济损失索赔，^[43]迫使国际油污赔偿基金深入考虑国际社会对公约体系的需求和期待。1994年10月召开的国际油污赔偿基金大会批准的纯经济损失赔偿的基本标准是:在污染和索赔者所遭受的损失或损害之间必须存在合理程度的近因关系。在适用合理近因标准时，应考虑以下因素:索赔者的活动与污染之间在地理上的近因关系;索赔者在经济上对受污染影响资源的依赖程度;索赔者取得其他来源供给的程度;索赔者的商业活动构成受溢油影响地区经济活动的不可分割部分的程度;还应考虑到索赔者减轻其损失的程度。在适用上述标准时，应考虑到每一起索赔在特定环境下的自身特点。^[44]

鉴于绝大多数船舶油污损害索赔是在法庭之外解决的，国际油污赔偿基金在评价这些索赔时所采用的标准无疑具有重要的实践意义，仅有的几个船舶油污纯经济损失索赔的成员国法院判例也都充分考虑到国际油污赔偿基金标准，但国际油污赔偿基金的赔偿活动仅仅是公约体系所提供的赔偿系统的一部分，国际油污赔偿基金的纯经济损失索赔标准并没有被确认为对公约的有效解释，不能直接适用于船舶所有人及其责任保险人。公约体系有必要对纯经济损失赔偿加以明确。

2.美国《油污法》

美国海事普通法中的Robins规则明确排除对纯经济损失的赔偿，对经济损失的赔偿仅限于财产权的物理损害所产生的经济损失，唯一例外是对商业渔民因污染遭受的纯经济损失予以赔偿。《油污法》的经济损失条款改变了这一局面，将纯经济损失纳入油污损害赔偿范围:“任何人因不动产、个人财产或自然资源的损害、毁坏或损失造成的损害、利润损失或收入损失，均应获得赔偿。”^[45]上述规定对纯经济损失不再区别对待。然而，由于《油污法》并没有排除海事普通法的适用，Robins规则仍阻碍《油污法》经济损失条款的适用，法院对该条款的适用有个逐步摆脱Robins规则束缚的过程。

1989年Ballard Shipping Co.v.Beach Shellfish^[46]一案是因“世界天才”号油轮油污事故提起的纯经济损失索赔案。尽管案件涉及的是《油污法》生效前的事故，美国第一巡回上诉法院在决定Robins规则是否限制适用州法律支持纯经济损失赔偿时，仍决定参照《油污法》的经济损失条款。法院不同意Cleveland Tankers一案的结论，认为议会授权依据《油污法》1002(b)(2)(E)的纯经济损失索赔，索赔者不必是受损财产或资源的所有人，“任何人因不动产、个人财产或自然资源的损害、毁坏或损失造成的损害、利润损失或收入损失，均应获得赔偿。”法院认为《油污法》允许纯经济损失赔偿说明议会不在意责任扩大给责任方带来的过重负担。法院遵从议会的决定，认为普通海商法中的Robins规则并不优先于罗得岛法律，从而适用罗得岛法律支持纯经济损失赔偿。

1990年《油污法》也实现了对传统海事侵权法中纯经济损失基本不赔原则的根本性突破，承认对纯经济损失的赔偿，但具体的赔偿标准还有待于进一步明确。

3.我国未来的船舶油污损害赔偿法

我国未来船舶油污损害赔偿法的赔偿范围应包括纯经济损失，即因污染所造成的利润损失或收入损失。如果仅以事件、损害和因果关系三要素来确定纯经济损失赔偿，难以对纯经济损失赔偿范围加以限定。国际油污赔偿基金纯经济损失赔偿标准是个极好的范例，值得我国船舶油污损害赔偿立法加以借鉴。我国船舶油污纯经济损失赔偿标准应是考虑具体因素的合理近因标准:在污染和索赔者所遭受的纯经济损失之间必须存在合理程度的近因关系;在考察合理近因标准时，应考虑以下因素:索赔者的活动与污染之间在地理上的近因关系;索赔者在经济上对受污染资源的依赖程度;索赔者取得其他来源供给的程度;索赔者的商业活动是否构成受溢油影响地区的经济活动不可分割的一部分;还应考虑到索赔者减轻其损失的程度。在适用上述标准时，应考虑到每一起索赔在特定环境下的自身特点。

(三)自然资源损害

在船舶油污自然资源损害赔偿中，自然资源损害事实构成要件的建立并不困难，但是如果要对自然资源损害索赔，却存在传统法律制度上的障碍。在大多数国家，自然资源不同于传统侵权法所保护的其他权利，它不属于任何人所有，也很难确定价值。自然资源的特殊性也造成了船舶油污所造成的自然资源损害的特殊性，自然资源损害不同于传统的财产权损害，从传统侵权法获得自然资源损害赔偿存在着障碍，除了索赔资格问题外，^[47]自然资源损害估算也是个难题。传统财产损害的估算是基于财产权市场价值的减少，由于不存在自然资源所有权，自然资源不能买卖，相应地没有确定的市场价值，无法以市场价值对自然资源损害予以估算。对自然资源损害估价是个特别复杂的问题，需要借助法律以外的其他技术手段来确定赔偿额，而这些估算方法通常并不为传统损害赔偿法律制度所承认。

1.《油污民事责任公约》和《基金公约》

公约体系所使用的概念是“环境损害”。1969年《油污民事责任公约》和1971年《基金公约》没有关于环境损害的界定，1992年《油污民事责任公约》和1992年《基金公约》规定了环境损害赔偿的范围，但没有对环境损害定义，只是规定“污染损害”赔偿除了1969年《油污民事责任公约》和1971年《基金公约》所规定的三类损害赔偿以外，还包括对“环境损害”的赔偿，但限于实际采取或准备采取的恢复措施所支出的合理费用。^[48]国际油污赔偿基金在其赔偿实践中还没有明确地对环境损害加以赔偿的案例，基金索赔手册也未对环境损害的概念予以明确，因而在公约体系中，“环境”和“环境损害”还是有待界定的概念。但是，从公约成员国提起的相关索赔案以及针对国际油污赔偿基金的相关索赔案可以看出，原告所提起的索赔实际上都是关于自然资源损害的。

1992年公约体系所提供的环境损害赔偿仅限于环境恢复措施费用。这种环境损害估算方法避免了对环境价值进行金钱估算的困难，恢复措施的采用也不必考虑环境的受损价值，从生态恢复的角度来看，环境恢复手段比单纯的经济赔偿手段更有意义。恢复措施费用无疑是个很直接的损害估算方法，但具体操作起来依然会存在一些困难，最大的困难在于如何对恢复措施及其支出费用的合理性加以衡量。国际油污赔偿基金一直在研究恢复措施费用的合理性标准，并不断加以完善。国际油污赔偿基金2002年工作组继续研究环境损害索赔的认可标准，并制定了恢复措施费用的合理性标准。只有具备以下条件的恢复措施费用才能得到赔偿:措施应能显著加速自然恢复进程;措施应能防止油污造成的进一步损害;措施应尽可能避免栖息地的退化或对其他自然或经济资源的不利影响;措施应具有技术上的可行性;措施费用应与损害期间和范围相适应;工作组进一步认为合理性标准应建立在确定因素基础上，而且应该考虑所获取信息的客观性。^[49]

国际油污赔偿基金索赔手册对环境恢复的研究费用赔偿也加以了规定。为了确定恢复措施是否必要和可行，有时需要研究溢油造成的环境损害的准确性和程度。并不是在所有的溢油事故发生后都需要进行这种研究，一般而言，它特别适合于存在重大环境损害迹象的大型油污事故。如果这种研究是关于公约“污染损害”定义中的损害，包括受损环境重建的合理措施，国际油污赔偿基金将支付研究费用。出于得到赔偿的考虑，任何这种溢油事故后的研究都必须能够提供可靠和有用信息，研究必须本着专业技能、科学严谨的态度来客观和均衡地完成。最可能完成的方式是，在受溢油影响的成员国建立一个委员会或其他机构，对这种研究和恢复措施进行设计和合作。研究的尺度应与污染程度和预期影响相称。但是，如果研究表明不存在重大的长期污染损害，或者恢复措施是不必要的，并不影响对研究费用的赔偿。

2.美国《油污法》

美国油污损害赔偿法使用“自然资源”和“自然资源损害”的概念。美国从1977年《清洁水法》(Clean Water Act)开始将船舶所有人的责任范围扩大到自然资源损害，1980年《环境反应、赔偿和责任综合法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，1980)对“自然资源”和“自然资源损害”明确定义。^[50]美国1990年《油污法》的“自然资源”和“自然资源损害”的概念基本上保留了《环境反应、赔偿和责任综合法》的规定，“自然资源”包括美国联邦(包括专属经济区)、任何州、地方政府、印第安部落，或任何外国政府拥有、管理、受托管理、附属或除此以外控制的“土地、鱼类、野生动物、植物群和动物群、空气、水、地表水、饮用水供应系统和其他此类资源”。^[51]“自然资源损害”被定义为“自然资源的损害、毁灭、损失或使用的损失”。^[52]

《油污法》提供了船舶油污自然资源损害赔偿的法律基础。其目标之一是对自然资源的损害和使用这些自然资源的损失进行救济，所获赔偿只能用于受损自然资源的恢复、修复、替代和获取相等物。国家海洋和大气署关于《油污法》的“自然资源损害估算规则”于1996年1月公布。《油污法》的“自然资源损害估算规则”在继承既有法律制度的基础上有自身的发展，着眼于对受损自然资源的恢复费用的赔偿，并考虑对恢复期间不能使用自然资源的损失的赔偿。

(1)基本恢复措施(primary restoration measure)所需费用。基本恢复措施是为了将受损自然资源和相关服务恢复到受损前的水平，包括受损自然资源的恢复、修复、替换或获得等同物。“自然资源损害估算规则”要求信托人考虑自然恢复作为适当的基本恢复措施，而不是必须采取直接恢复措施。信托人同样必须考虑积极的基本恢复措施，以加速受损自然资源和相关服务的恢复，使其恢复到基线水平(baseline condition)。^[53]由赔偿义务人来承担执行基本恢复措施所需费用。

(2)补偿性恢复措施(compensatory restoration measure)所需费用。损害赔偿的目标在于使受损自然资源恢复到损害发生前的状态，由于恢复需要持续一段时期，在恢复期间自然资源向生态和人类提供的服务损失也应获得赔偿。恢复期间的服务损失赔偿应向对受损自然资源具有所有权、管理权、托管权、享有权利或以其他方式拥有控制权的信托人作出，而不是私人。这部分费用产生于对自然资源服务从受损到完全恢复期间的损失进行弥补的恢复措施。

在油污损害事故发生后，很多时候自然资源损害和自然资源服务损失是相伴而生的。如果溢油导致重要的湿地以及鸟类和其他野生物种遭到污染，在湿地和相关自然资源恢复期间，公众垂钓、旅行、狩猎和观赏鸟类的机会将遭到损害。按照《油污法》的“自然资源损害估算规则”，信托人不仅可以索赔基本恢复措施费用，即将自然资源恢复到基线水平的费用，而且可以索赔恢复期间的损失。自然资源损害发生后，在多数情况下，信托人不仅需要采取基本恢复措施，而且需要采取补偿性恢复措施。例如溢油影响了公共海滨并导致其在一定时期内的关闭，仅仅是恢复措施并不能赔偿公众在关闭期间的娱乐用途损失。这种可以通过在将来提供同类的额外服务的方式对这一期间的海滨娱乐损失进行赔偿。恢复措施可以是提供必要的海滨娱乐天数的方式，实现的方法可以是改进公共海滨通道、增加海滨度假机会等。在有些情况下，虽然不需要采取基本恢复措施，但仍需采取补偿性恢复措施弥补服务损失。例如在溢油事故造成湿地大面积污染的情况下，自然恢复是最好的选择，但恢复期间湿地的服务功能将丧失或部分丧失。信托人可以通过提供同类的额外服务的方式补偿湿地服务的暂时损失，如创造额外面积的湿地，在恢复期间，新湿地应提供与受损湿地相等的服务。对恢复期间原湿地服务损失的赔偿额就等于新湿地的建造费用。^[54]由此可以看出，信托人确定期间损失是建立在适当的补偿性恢复措施的费用基础上，而不是寻求估算服务损失的价值。

(3)损害估算费用

自然资源损害恢复计划的制订需要科技、经济、法律等多种跨学科方法，对于造成复杂和长期生态损害的事故，需要建立由信托人的代理协调人、自然资源生物学家、自然资源化学家、自然资源经济学家、恢复专家、公共事物管理专家、质量专家、数据管理员、统计学家、自然资源律师组成的估算队伍。在溢油事故发生后，由这支估算队伍来评价和计算潜在损害，并且运用这些信息决定恢复措施的必要性和程度，确定损害(injury determination)、测算损害(injury quantification)、选择恢复方式(restoration selection)。在选定一个最终的恢复方式之前，需考虑在一个合理范围内的各种恢复措施，加以评价并作出选择，确定恢复措施的适当尺度和程度，最后制订恢复计划。^[55]这个繁杂的恢复计划制订过程也即对损害的估算过程，所需支出的费用包括在赔偿义务人的赔偿范围之内。

3.我国未来船舶油污损害赔偿法

我国未来船舶油污损害赔偿法采用“自然资源损害”的概念比较合理。首先，各种自然资源作为独立的有形物，其所有权人容易加以明确。我国《宪法》第9条第1款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”自然资源的所有权人为国家和集体，所有权的行使人则可以明确为相关的各级国家行政机关和特定集体经济组织。而环境作为由各种无形的生态功能组成的统一体，很难将其割裂开来，长期以来环境都是公共物，不具备特定的权属主体。其次，虽然自然资源损害估算存在困难，但船舶油污损害赔偿国际公约和美国《油污法》都建立起客观的损害估算方法，而确定对环境损害的估算方法则要困难得多。再次，从现有法律制度的规定来看，虽然1992年《油污民事责任公约》和1992年《基金公约》体系规定了环境损害赔偿，但并没有明确环境损害的概念。通过分析在公约成员国提起的环境损害索赔诉讼可以看出，原告提出的实际上都是自然资源损害索赔。

我国未来船舶油污损害赔偿法的自然资源损害估算范围应以受损自然资源的恢复费用为主。“损害赔偿的基本方法有两种，一是回复原状，一是金钱赔偿。损害赔偿以回复原状为依归，当回复原状为不可能或因其他事故法律不为如此要求时，代之而来的，为金钱赔偿。金钱赔偿之目的，也在于填补已发生之损害。”^[56]从损害计算方法来看，由于自然资源不存在市场价值，对自然资源损害加以估算是非常困难的，而建立在抽象模型基础上的损害估算又很难为赔偿主体所接受。将自然资源损害估算范围限于自然资源恢复费用无疑能避免抽象估算方法所带来的操作困难和分歧。我国未来船舶油污损害赔偿法还应建立自然资源恢复措施的合理性标准，该标准可参照基金索赔手册设定的标准。

我国未来船舶油污损害赔偿法的赔偿范围还应包括不能行使受损自然资源使用权的损失。例如国有或集体所有的荒地、滩涂的使用权人(如承包人)利用荒地、滩涂从事种植或养殖业，在种植物或养殖物遭受油污损害后，作为种植物或养殖物的所有权人有权获得财产损害赔偿，同时作为荒地、滩涂一定期间的使用权人，有权就无法继续从事种植或养殖活动而获得使用权损失赔偿，自然资源使用权损失的估算应以使用权人在使用期间需交纳的使用费用为基础。

对于不可恢复的自然资源损害，如油污事故造成动植物的大规模毁灭，从技术和生物学角度来看这些动植物的恢复是不可能的，我国未来船舶油污损害赔偿法也应提供赔偿救济，可以通过价值估算的方法来估算损害。如果恢复措施费用与损害期间和范围显著不成比例，则应对二者加以衡量，确定合适的损害赔偿额。