船舶油污损害赔偿法律制度概述

一、船舶油污损害赔偿法律制度概述

(一)船舶油污损害赔偿法律制度概述

船舶油污损害赔偿法律制度在国际公约层面表现为1969年《油污民事责任公约》和1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》^[2](以下简称1971年《基金公约》)，1992年《设立国际油污损害赔偿基金公约》^[3](以下简称1992年《基金公约》)，2001年《国际燃油污染损害民事责任公约》^[4](以下简称2001年《燃油公约》)。《油污民事责任公约》和《基金公约》^[5]在成员国或直接适用(如1992年《油污民事责任公约》在我国的直接适用)，或转化为国内立法(如英国《商船航运法》)，或者结合国内立法适用(如加拿大《航运法》)。2001年《燃油公约》至今仍未生效。《油污民事责任公约》和《基金公约》适用于船舶运载的油类货物溢出所造成的污染损害，^[6]2001年《燃油公约》适用于船舶燃料舱燃油溢出所造成的污染损害。我国先后加入1969年《油污民事责任公约》和1992年《油污民事责任公约》，但一直没有加入1971年《基金公约》和1992年《基金公约》(1992年《基金公约》仅适用于香港特别行政区)。对于《油污民事责任公约》在我国的效力范围一直存在争议，无涉外因素船舶油污损害的法律适用处于混乱状态。

在船舶油污损害赔偿的国际法制层面，除了国际公约外，还存在行业赔偿协议。1969年Torrey Canyon号油轮油污事件，不仅推动各沿海国政府积极寻求国际公约这一解决途径，也促使航运业和石油行业寻找解决方案，最终形成行业自愿赔偿协议。该赔偿协议体系由油轮所有人自愿赔偿协议和石油公司自愿赔偿协议组成。在完成其历史使命后，行业赔偿协议于1997年2月20日失效。

在船舶油污损害赔偿国内立法中，加拿大1971年《航运法》修正案是西方国家中最早的油污损害赔偿国内立法。制订涵盖船舶污染损害赔偿的国内特别法并产生全球性深远影响的，是作为全球第一大石油进口国美国制订的1990年《油污法》。^[7]我国没有船舶油污损害赔偿专门立法，只有1999年《海洋环境保护法》作了原则性规定，该法第66条规定:国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度，按照船舶油污损害赔偿责任由船舶所有人和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。第90条规定:“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。”以上原则性规定对于船舶油污损害赔偿来说是远远不够的。由于船舶油污损害赔偿立法的缺失，我国船舶油污损害赔偿处于较低水平。随着我国石油需求的急剧增加，船舶石油运输总量和油轮吨位大幅增加，我国船舶油污损害呈日趋上升之势，现有的法律制度所提供的赔偿不足以弥补油污损害，迫切需要建立船舶油污损害赔偿专门立法，以实现对船舶油污损害在相关主体之间的分散，保证对船舶油污损害的充分赔偿。

(二)船舶油污损害赔偿法律制度基本原理

船舶油污损害赔偿法律制度是海上石油运输各方利益平衡的产物，其制度选择和创建着眼于损害赔偿功能的实现，其目标在于对受害人损害的赔偿。船舶油污损害赔偿法在建立之初，即放弃海事侵权法的过错责任原则，选择严格责任作为归责原则;选取船舶方作为民事责任主体。通过强制保险制度，保证保险人承担赔偿责任。通过设立赔偿基金，实行补充赔偿。虽然船舶油污损害赔偿法律制度追求对损害的充分赔偿，但受赔偿范围和赔偿责任限制制度的制约，其赔偿是有限的。

1.侵权归责原则客观化

侵权法的核心问题即归责原则。由于船舶油污损害远远大于一般侵权损害，虽然1969年《油污民事责任公约》草案的制订者所拟订的归责原则都比传统的海事侵权归责原则严格，在过错责任基础上有了很大发展，但对于公约的制订者而言，在过错责任和无过错责任之间作出选择是困难的。如果适用过错责任，由于非船主过错造成的油污事故的受害人将得不到赔偿;如果适用无过错责任，将赔偿义务施加于无过错的船方似乎也有失公平。法国、美国、加拿大、瑞士等国提出的方案建立在不考虑过错的基础上，坚持应体现对污染受害者的正义。过错责任使得油污受害者在船方无过错的情况下得不到赔偿，而且常常导致诉讼并使受害者面临高额诉讼费用。既然从石油运输中获利的行业有能力承担他们造成的风险，就没有理由让受害者处于得不到赔偿或面临高额诉讼费用的境地。^[8]会议的谈判者们直到最后才达成妥协，在确定保险市场的最大可保限额并研究建立基金对承担严格责任的船舶所有人予以补偿的前提下，英国等国代表做出让步，接受了无过错责任。^[9]

至1990年美国《油污法》和2001年《燃油公约》制订的年代，无过错责任已经深入人心，对于它们的制订者来说，归责原则已经是个毋需讨论的问题。

2.责任保险强制化

损害赔偿实现损害转移和损害分散。在损害分散成为损害赔偿法律制度设计的思考方式后，责任保险开始出现。责任保险一经出现，即显现出巨大的损害转移和损害分散功能:加害人的责任风险得到转移，不致因大量损害赔偿而限于经济困境或破产;受害人的损害弥补也获得了保障。侵权法的发展是责任保险推动的结果，而侵权法的发展也促进了责任保险的强制化。侵权法中无过错责任原则确定侵权责任由侵权责任人承担，责任保险将赔偿责任由侵权责任人转移到责任保险人。侵权责任人成为名义上的损害赔偿者，责任保险人实际承担损害赔偿责任。在责任保险成为侵权责任人的法定义务之前，是否投保责任险取决于潜在民事责任人的意愿，在侵权责任人没有取得责任保险的情况下，损害赔偿主体只有侵权责任人，只有在侵权责任人取得责任保险的情况下，赔偿主体才不但有侵权责任人，而且有责任保险人。因而，在责任保险成为强制义务之前，损害赔偿主体结构是不稳定的。在侵权责任人未投保责任保险或者未取得责任保险的情况下，责任保险制度对于特定的侵权损害赔偿来说是没有意义的。为保证责任保险制度发挥功效，在一些特殊侵权领域，责任保险强制化，成为潜在的侵权责任人的法定义务。在这种责任保险制度和理论背景下，1969年《油污民事责任公约》采用了强制保险制度。在制订1969年《油污民事责任公约》的年代，责任保险制度还远远不像今天这么深入人心，虽然在国际公约和国内法上强制保险并不是一个新概念，但对于是否在1969年《油污民事责任公约》中采用强制保险仍存在激烈争论。而到1969年《油污民事责任公约》的1984年议定书和美国《油污法》、2001年《燃油公约》制订时，强制保险已获得广泛认可，不再是一项会引起争议的制度。

船舶油污损害赔偿法强制保险制度还明确了一项重要原则——直接索赔原则。传统保险制度设计在于保护保险合同当事人的利益，侵权或违约行为的受害人并非保险合同的当事人，因而无权直接向保险人提出索赔。直到英国1930年《第三人(诉保险人权利)法》^[10]引进了代位权制度，这一局面才被打破。船舶油污损害赔偿国际公约和美国《油污法》都明确赋予油污受害人对责任保险人的直接索赔权。

3.责任承担基金制

自20世纪中期以后，人类日益关注生存环境品质的保障，环境保护和持续发展需求推动了环境法的构建，许多国家以民法作为其环境法的本源，在此基础上发展出环境损害赔偿法特有的法律制度和原理。在环境损害赔偿领域形成污染者负责原则和集体负担原则。^[11]该原则体现在环境政策和环境法的各个方面，在环境损害赔偿领域即为污染者承担损害赔偿责任。集体负担原则即环境污染的成本及费用由所有的污染者来负担，特定污染者造成的污染损害赔偿责任，不是由特定污染者而是由同一污染类型的污染者集体来承担。最典型的集体承担方式即赔偿基金。造成船舶溢油的污染者包括船舶方和货物方，船舶油污损害赔偿法律制度中的民事责任人为船舶一方，不包括货物方，货物方以赔偿基金的形式集体承担赔偿责任。《基金公约》和美国《油污法》均建立起基金制度。赔偿基金的损害转移和损害分散功能与责任保险相类似，而由于同一污染类型只存在一个赔偿基金，赔偿基金的赔偿效果较责任保险更便捷充分，基金制度甚至不需要侵权责任人充当赔偿责任的形式主体。赔偿基金的出现进一步加重了侵权法在损害赔偿领域的衰微。

赔偿基金与民事责任主体及其责任保险人并非并行的赔偿主体，赔偿基金是继第一重赔偿主体——民事责任主体及其保险人之后的第二重赔偿主体。

4.损害赔偿有限性

一加害行为可能引发无数损害，惟有赔偿受害人的全部损害，损害赔偿的目的才能完全实现，但如果不对赔偿范围加以限定，赔偿义务人将不堪重负，最终导致损害赔偿制度的崩溃。因而，即便是对损害赔偿不设置任何限制的《法国民法典》所建立的赔偿制度，其所谓全部损害也并非损害的全部。船舶油污损害赔偿法律制度所提供赔偿的有限性不仅仅是上述意义上的，由于对损害赔偿范围的限制以及对赔偿责任限制制度的保留，船舶油污损害赔偿法律制度本身即是贴上有限赔偿标签的法律制度。船舶油污损害赔偿法律制度在海事侵权法的基础上极大地拓展了赔偿范围和赔偿数额，并且在其发展过程中不断地扩大赔偿范围，提高赔偿数额，但由于既存法律制度对油污损害索赔获得完全赔偿的阻碍，以及赔偿责任限制制度对赔偿数额的限制，船舶油污损害的赔偿范围和赔偿数额始终是有限的。

船舶油污损害赔偿法律制度作为海事损害赔偿制度，保留了海事责任限制制度。油污事件所造成的损害范围和损害程度是不确定的，有可能是巨大的。责任限制制度的存在使得赔偿责任事先被限定在特定的数额以内，航运业据以明确投资和经营风险，保险业据以确定保险金额，石油行业据以确定赔偿基金的资金规模以及缴款义务人所负担的摊款或税款数额。虽然在船舶油污损害赔偿法的发展过程中，损害赔偿限额不断得到提高，但对于大型油污事件的受害人来说，损害总是不能获得充分赔偿。