科学设计非诉解决机制与诉讼解决机制对接模式

四、科学设计非诉解决机制与诉讼解决机制对接模式

(一)正确认识非诉解决机制与诉讼调解的区别

诉讼调解是社会矛盾纠纷调解机制的重要组成部分，要真正实现二者的有效衔接，还必须厘清二者的区别。诉讼调解与社会矛盾纠纷非诉解决机制的区别主要在于:一是调解的主体不同，诉讼调解的主体是单一的人民法院，而非诉机制的主体是复合的，是由党委政府牵头，政法综合治理部门协调，调处中心具体动作，司法部门业务指导，职能单位共同参与，社会各界整体联动。二是调解的性质不同，诉讼调解的性质是法院的诉讼活动，凭借的是审判权。而非诉机制是社会各界广泛参与民事纠纷协商处理的一种机制，综合运用法律、行政、经济等各种手段。三是调解的依据不同，非诉机制注重当事人的感性认识，对实践经验的依赖较多。诉讼调解注重以理性思维和法律规定来调处纠纷，更注重的是“法”。四是调解的效力不同，非诉组织主持下达成的具有民事权利义务内容的调解协议具有民事合同的性质，如一方不履行协议，另一方可以向法院起诉，由法院确认调解协议的效力。而诉讼调解达成的调解协议或法院制作的民事调解书，具有与判决书同等的法律效力。通过对二者区别的分析，笔者认为，要构建“对接”机制，必须在正视各自制度设置价值的同时，加强对接制度与规范的设计。

(二)正确处理好四个方面的关系

一是处理好“对接”与法院权力范围的关系。不该法院管的，法院不能管，更不能对接，这是基本底线。二是处理好“对接”与审判效率的关系。各种制度的建立必须考虑成本和效率。三是处理好“对接”与实现社会正义的关系。调解的最终目的不是为了和稀泥，调解要守住正义的底线。四是处理好“对接”与法院功能、审判规律的关系。法院有自身的功能属性，司法权是消极、中立的。

(三)科学的对接模式

1.各类案件实现立体对接。法院的受案范围决定了法院不可能介入所有纠纷矛盾的解决中，因此，客观上决定法院不可能在所有纠纷中开展“对接”工作。但调解案件主要集中在婚姻家庭纠纷、侵权纠纷和合同纠纷这三类民商事案件。法院可以针对受案类型和目前民间、行政机构的设置情况，在开展“对接”工作时，重点选取数量较大、有相应机构、适合对接的案件类型，开展相关工作。例如，交通事故损害赔偿案件、劳动争议纠纷案件、婚姻家庭案件等案件，行政机关、民间有相应的交通大队、劳动争议仲裁委员会、妇联、社区等组织，可以开展协助调解。以交通事故损害赔偿案件的对接情况为例，由于道路交通法改变了以往交警部门调解前置的程序，当事人可直接向法院起诉，交通事故损害赔偿纠纷案件呈现以倍数增长的态势。由于保险公司不将法院调解书作为理赔依据，导致此类案件难以调解。为此，法院可以在交通大队设立人民法院交通事故巡回法庭，通过与交警部门、保险公司、医疗机构的对接，不仅能调解解决大量的交通事故损害赔偿案件，而且还能增强交警部门调处纠纷的能力，理顺保险公司与被保险人的关系。

2.发挥立案法官作用实现繁简分流。笔者认为，繁简分流下的庭前调解模式较为可行。根据民事纠纷案件类型和复杂程度，对婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引发的损害赔偿纠纷、诉讼标的额较小的纠纷案件，规定必须经过庭前调解程序处理，即将调解重心前置，调解不成的才能转入审判。形成以庭前调解为主，以其他诉讼阶段的调解为辅的庭前调解模式。即在庭前调解过程中，承办法官通过了解双方当事人的诉辩主张及案件事实，区分出案件无争议的焦点和有争议的焦点，从而在调解不成时，让有争议的焦点进入开庭审理程序。同时，承办法官在庭前调解过程中，通过双方证据的交换，还可实现对涉案证据与相关事实的固定，使双方对有争议证据的合法性、真实性在审前达成共识，从而避免所有证据材料一概在开庭审理时出示、质证、辩论，使宝贵的司法资源浪费在事无巨大细的事实调查中，而造成诉讼的延迟。同时，承办法官可以开展一系列审前准备工作，如前述整理双方当事人争点和证据等，在这种准备的过程中，使双方当事人对各自的诉辩主张有了更加清晰和理性的认识，法官适时主持双方进行调解并提出合理的调解方案，双方容易接受。同时，法官可以根据案件的特点在庭前阶段开展委托调解与协助调解，将其他非诉解决方式运用到庭前阶段，这不仅可以发挥多元化纠纷解决功能，而且不违反裁判的中立性和裁判权的独享性，没有突破现有诉讼程序。

3.完善对调解协议的审查程序。针对人民法院审查的形式，笔者建议实行法定审查与依当事人申请审查相结合的形式。在法定审查方面，人民调解委员会将人民调解协议及相关的证据材料及调解记录报送基层人民法院，人民法院对调解协议进行书面审核，如果确认不存在无效之事由，赋予其执行效力，并将其返回到人民调解委员会，人民调解委员会将其送达当事人。一方当事人在调解协议约定期限内没有履行的，另一方当事人可申请强制执行。当事人一方或双方认为该结果具有法定无效或可撤销要件，可向法院提诉讼，主张宣告该结果无效或将其撤销。

人民法院的审查应以不违反国家强制性、禁止性法律及社会公共利益为原则。人民调解协议的合法性是调解协议获得执行的保证和前提，但是人民调解协议的合法性应保持在什么限度内是法院审查的关键。人民调解的优势在于当事人享有最大限度的处分权，法院对于人民调解的审查应尽可能尊重当事人的合意，当事人在处分权原则下自愿达成的调解协议，是当事人的真实意思表示，只要不违反国家强制性、禁止性法律及社会公共利益，就应通过法官的审查，赋予强制执行力。而且对社会公共利益应从严解释，只有在非常特殊的情况下，由于执行调解书确实违背执行地法律的基本原则、不可背离的强制性法律规定或社会主导道德观念、公序良俗，才可以拒绝执行调解协议，这样才符合人民调解与诉讼程序衔接的目的。否则严格遵守法律的规定很有可能使人民调解流于审判第二，从而丧失人民调解本身的优势。

在当今的社会转型时期，国家对司法资源的投入仍然有限，司法救济不能充分满足社会的需要，如果在纠纷解决中消耗过多的司法资源及公共、私人成本，将会给社会造成难以承受的负担。因而，大量的民事纠纷要求简易和灵活反映实际状况的解决，调解必然地作为能够回答这种要求的有效方式而引人注目。在改革和完善民事诉讼审判制度的同时，我国应该重视人民调解、行政调解和法院附设调解等传统和新型的非诉纠纷解决方法的作用，通过司法审查权赋予调解协议强制力，通过改革程序实现主体程序上的对接，实现与诉讼机制在功能上的互补与衔接，从而构建多元化的纠纷解决机制。

【注释】

(1)柯昌洁、朱娅敏，武汉市中级人民法院。

(2)崔卓兰主编:《行政法学》，吉林大学出版社1998年版，第210～211页。

(3)许玉镇、李宏明:《在调解中寻求平衡——试论当代中国的行政调解》，载《行政与法》2003年第1期，第28页。

(4)范愉:《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》，载《法律适用》2005年第2期，第2页。

(5)肖杨:《充分发挥司法调解在构建社会主义和谐社会中的积极作用》，载《人民司法》2006年第10期，第5～6页。

(6)齐树洁:《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第398页。

(7)左卫民、周大军:《变迁与改革——法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第42页。