利益冲突在地方城市房屋拆迁立法中的表现

二、利益冲突在地方城市房屋拆迁立法中的表现

根据我国立法法的规定，地方立法是指地方国家权力机关和地方人民政府依据宪法和法律规定，结合本行政区域内的具体情况和实际需要，依照法定职权和程序，制定、修改和废止地方性法规和地方性政府规章的活动。依照立法法的规定，地方立法包括两个层面:第一个层面是省、自治区、直辖市的地方国家权力机关和地方政府制定、修改和废止地方性法规和规章的活动;第二个层面是较大的市(省、自治区人民政府所在地、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)的国家权力机关和地方政府制定、修改和废止地方性法规和规章的活动。城市房屋拆迁方面的立法，国家层面只有国务院制定颁布的《城市房屋拆迁管理条例》和建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。地方层面的立法既有地方权力机关制定的地方性法规，如《浙江省城市房屋拆迁管理条例》、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》、《苏州市城市房屋拆迁管理条例》，也有地方政府规章，如《北京市城市房屋拆迁管理办法》、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》、《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》等。从相关地方性法规和规章的内容来看，地方房屋拆迁立法中利益冲突是明显存在的。要分析城市房屋拆迁中的利益冲突，首先必须明确房屋拆迁中涉及的利益主体及其所代表的利益。利益主体或者称为利益相关者，是指“极有可能受拟议中的某项干预活动(无论是积极或消极)影响的或者指那些会影响到这项干预结果的人、群体和单位”。其在立法中表现为权利的享有者。城市房屋拆迁立法是一个涉及多种利益主体利益分配的立法过程，从各地相关法规、规章的规定来看，城市房屋拆迁条例所涉及的利益主体有三大类，即公权力主体、准公权力主体和私权主体。公权力主体主要包括:房屋管理部门(国土资源部门、国土房管局)、房屋拆迁管理部门、行政复议机关、仲裁机构、法院、强制拆迁部门、价格主管部门、规划管理部门、文物部门、环保部门以及当地人民政府和权力机关。这些部门在房屋拆迁过程中，代表的是国家某类管理权力的行使者，其享有对房屋拆迁所体现的利益，从本质上来说代表的是国家或社会、地区整体的利益。在整个房屋拆迁过程中，这一类主体要实现的利益主要包括:(1)提高城市的综合功能，改善城市环境;(2)改善人们的生活居住条件;(3)改善生态环境;(4)使有限的土地资源得到合理有效的利用;(5)使文物古迹得到有效的保护;(6)促动内需，促进国民经济的健康发展;(7)促进社会的正义和公正的实现;(8)从土地增值中获得巨额的财政收入。此外当地领导人从房屋拆迁中还能因GDP增长获得“政绩”和个别当权者从中取得寻租收益。准公权力主体主要包括:接受委托的拆迁单位(拆迁公司)、公证机关、金融机构、房屋评估机构和房地产估价师协会(房地产专家评估委员会)。这些部门在房屋拆迁过程中，虽然不直接行使与房屋拆迁有关的管理权，但在房屋拆迁过程中，它们运用自己的财力、知识或者劳动赚取一部分收益。这些部门所代表的利益带有一定的部门性或商业性。私权主体是城市房屋拆迁的直接利益相关者，该类主体有:拆迁人(开发商或建设单位、受其委托的专职拆迁机构或单位)、被拆迁人(私有房屋所有权人、公有房屋的直管房管理人和房屋承租使用人)、利害关系人(私有房屋承租人、抵押权人)。私权利主体在房屋拆迁中涉及的利益或利益指向是不同的，拆迁人在拆迁中主要是获取商业利益或利润;被拆迁者包括私有房屋所有人、公有房屋的直管房管理人和房屋承租使用人。私有房屋所有人和公有房屋的承租人最关心自己的财产权、居住权以及生产经营权等权益能否得到切实的维护;房屋使用者则主要是维护其房屋的使用权、生产经营权和收益权等权益。房屋承租人则是实现其使用或生产经营的权益;抵押权人则关注其优先受偿权的实现。从以上分析我们可以看出:城市房屋拆迁立法是一个涉及多种利益的相当复杂的立法活动。从总体上看，地方城市房屋拆迁立法涉及的利益冲突可概括为三个方面，即公共利益之间的冲突，公共利益与私人利益之间的冲突，私人利益与私人利益之间的冲突。

(一)公共利益之间的冲突

何为公共利益?不仅在我国的法律条文中无明确界定，而且我国学者对公共利益的界定更是众说纷纭。梁慧星教授在其主持起草的《物权法草案建议稿》第48条指出:“所谓公共利益指公共道路、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护以及法律规定的其他公共事业。”从这个概念中我们可以看出公共利益实际上是指不特定多数人的利益，然而在现实生活中，公共利益是多方面的，其完全可能相互重叠，甚至是相互冲突的。如国务院《城市房屋拆迁管理条例》第3条规定:“城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。”从此条中我们可以发现，城市房屋拆迁在提高城市的综合功能、改善城市环境、改善人们的生活居住条件的同时，有可能带来的却是文物古迹的损坏、流失以及生态环境的破坏。该条例第18条规定:“拆迁中涉及军事设施、教堂、寺庙、文物古迹以及外国驻华使(领)馆房屋的，依照有关法律、法规的规定办理。”从上述规定的内容看，房屋拆迁就可能在客观上引起如下几种公共利益之间的矛盾和冲突:城市发展与文物保护的矛盾;城市发展与国防利益的矛盾;城市发展与生态环境的矛盾;城市发展与对外关系的矛盾;有时还会引起城市发展与社会公共秩序的矛盾;城市发展与其他公共利益(如体育馆、青少年宫、公园、学校等体育文化事业和城市其他公共设施)之间的矛盾。在有些地方房屋拆迁立法中注意到了城市发展与其他公共利益冲突的协调。如北京、上海、浙江等省市城市房屋拆迁的地方性法规和规章，都设置专条对公共利益之间的冲突作出了规定。如《北京市城市房屋拆迁管理办法》第25条规定:“拆迁公益事业用房的，拆迁人应当依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者给予货币补偿。”北京市的上述规定考虑到了城市发展与公共利益之间冲突的协调与平衡。《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》的规定与北京市大体相似，也注意到公共利益之间的平衡。但有些内容规定得更为明确和细致。如该细则第47条关于拆迁宗教团体所有的房屋的规定:“拆迁宗教团体所有的房屋，拆迁人应当事先征求宗教事务管理部门意见，并与宗教团体签订拆迁补偿安置协议。”“拆迁由房管部门代理经租的宗教团体的房屋，租赁关系终止。拆迁居住房屋的，补偿安置方式与标准按照本细则第38条规定执行。”关于拆迁有关公共设施的第49条规定:“因房屋拆迁需要拆除交通岗亭、交通标志、交通护栏、邮筒、废物箱、车辆站点、消防栓、人防等公共设施以及树木绿地的，拆迁人应当重建或者给予适当补偿。”“因房屋拆迁需要迁移管线或铺设临时管线的费用，由拆迁人负担;但结合道路扩建按规划需要就位或新建、扩建各种管线的费用，拆迁人不予负担。”再如《浙江省城市房屋拆迁管理条例》，其特别强调了城市发展与环境保护和社会公益事业的利益平衡。该条例第50条规定:“拆除产权属于学校、医院、敬老院、幼儿园、影剧院、居委会等用于社会公益事业的房屋及其附属物，拆迁人应当按照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者给予货币补偿。”从目前城市房屋拆迁实践所反映的问题来看，城市发展与文物古迹、古树名木的保护之间矛盾较为突出，在许多城市出现了破坏毁坏文物古迹、古树名木的事件，引起许多有识之士的担忧。这些问题的出现，与地方城市房屋拆迁立法的相关规定过于原则以及立法本身的漏洞有关，更与城市政府片面的经营城市和片面的政绩观有更直接的关系。这种情况在江浙文物古迹、古树名木比较集中的个别城市房屋拆迁立法中有所规定，但仍然过于原则和缺乏细致规范。在其他城市基本上是照搬国务院的条文，对文物古迹、古树名木的保护并无具体规定，由此导致文物古迹、古树名木惨遭破坏的事件屡屡发生。尤其是北京、南京等历史文化名城，城市发展与文物古迹、古树名木保护之间的矛盾更加尖锐和突出。

(二)公共利益与私人利益之间的冲突

在城市房屋拆迁中公共利益与私人利益的冲突是十分明显的。甚至可以说，城市房屋拆迁的过程始终伴随着公共利益与私人利益的矛盾和冲突。城市房屋拆迁是基于城市建设的需要，经政府有关部门审批，由拆迁人拆除被拆迁人现有城市房屋及其他地上附属物，并由拆迁人对被拆迁人进行补偿、安置的法律行为。拆迁人对被拆迁人房屋的拆除权并非基于拆迁人和被拆迁人自愿协商达成的民事合意产生的民事权利，而是基于政府的行政权力，是政府对拆迁人的行政授权行为。鉴于实践中被拆迁的房屋大部分属于被拆迁户的私产，因此，拆迁具备了明显的政府对公民私有财产的征收性质。而政府征收行为本身就反映公共利益与私人利益之间的冲突。国务院《城市房屋拆迁管理条例》将“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁”全部纳入其调整范围，而在城市房屋拆迁中该条例没有对公共利益和私人利益的界限进行区分。各地关于城市房屋拆迁的地方立法，也是将“国有土地上实施房屋拆迁”全部纳入城市房屋拆迁法规和规章的调整范围，不对公益和私益进行区分。而实践中拆迁却可分为三类:第一类是基于公益建设项目的拆迁(比如公路、铁路建设和城市公共设施等)，第二类是危旧房改造拆迁，第三类是出于商业开发目的的拆迁。第一类和第二类部分项目，可以列入“公共利益”需要;第三类绝对不能算作“公共利益”的需要。但是由于法律或法规没有对城市房屋拆迁进行公益和私益的区分，拆迁行为中不仅出现公共利益与私人利益的冲突，而且出现了私人利益假借“公共利益”的名义，借助政府公权力对私人财产的“征用”。其结果是造成了实践中对私人房产征收范围的扩大化;同时，不分拆迁目的，对所有拆迁适用同一拆迁程序，损害了被拆迁人的合法权益。由于立法上的不足，实践中公共利益与私人利益的最突出的问题表现为以下两个方面:一是地方政府与民争利;二是私人利益假借“公共利益”侵犯私人利益。如拆迁补偿不考虑房屋的土地收益，按照我国宪法和相关法律法规的规定，城市土地属国家所有。土地收益全部由政府财政占有或与拆迁人共同分享，不考虑或很少考虑被拆迁人房屋中所包含的土地物权价值等因素，尤其是老城区四合院或花园洋房占地面积远大于建筑面积，但土地增值收益被拆迁人却不能分享，土地增值收益分配不公更加剧了公共利益与私人利益之间的冲突。地方房屋拆迁立法中对拆迁范围内房屋产权性质界定得过于苛刻，对房屋的地段和新建房屋的市场增值部分规定的欠缺，也容易导致实际拆迁中补偿的明显不公，加剧利益冲突的程度。此外，地方房屋拆迁立法中赋予政府强制拆迁权的范围过宽。无论是国务院条例还是地方性法规和规章，都没有对以行政强制手段进行拆迁的范围作任何限制，这等于在条例适用的一切范围内，包括在城市规划区内国有土地上实施的纯商业性房屋拆迁行为，都可以适用行政强制手段。从各地规定来看，只要拆迁人和被拆迁人达不成补偿安置协议的就可以实行强制拆迁，即便是纯粹商业性的开发建设项目，政府有形之手也毫不例外地伸了进来。这与市场经济条件下，政府侧重服务与协调的角色甚不相容。从功能上来看，行政权力的运用有利于调控规划和提高运作效率。但是扩张的行政权力随时都有可能造成对相对人利益的损害并滋生腐败，必须通过立法将其限制在有限的范围内。正是由于行政机关裁决的范围太过宽泛，所以才导致在房屋拆迁领域内，只能听到政府的声音而看不到法院的影子。而商业性建设项目的拆迁人也正好利用地方政府追求政绩，急于求成的心理，假政府之手牟取超额暴利。有些不良开发商甚至勾结买通行政官员，使行政权力成为为私人利益服务的工具。就一般的拆迁行为而言，其实质是一种私法意义上的履约行为，而非行政法上的行为，其本质是卖方处分自己的土地使用权和房屋所有权，因此行政机关不应该过多地介入。各地拆迁实践中引起民怨最大的是强制拆迁，影响党群、政群关系的也是强制拆迁。政府的强制拆迁权固然提高了政府处理拆迁问题的工作效率，但是权力的过度使用势必侵犯被拆迁人的合法权益，即使被拆迁人在拆迁行政诉讼中胜诉，也无法挽回房屋已经被强制拆迁的命运。

(三)私人利益与私人利益之间的冲突

私人利益与私人利益之间的冲突，也是城市房屋拆迁中的主要冲突。在城市房屋拆迁中私人利益与私人利益的冲突客观存在。事实上，除上述公共利益的第一种类型外，拆迁人和被拆迁人之间的利益本质上是平等主体之间因房屋拆迁引发的私人利益。这种私人利益表现在拆迁行为中主要有拆迁的安置补偿问题，当然也有其他利益如商业利益、生活环境、子女上学等。由于拆迁人的利益大都以公共利益的形式为外观，我们在前文中已经加以讨论，此处不再展开。