严格规范城市房屋拆迁中的行政执法行为

三、严格规范城市房屋拆迁中的行政执法行为

(一)建立统一的不动产登记制度

城市房屋拆迁主要涉及的是房屋、土地等不动产，因此不动产登记在城市房屋拆迁中占有举足轻重的地位。根据《物权法》的规定，城市房屋拆迁涉及哪些物权，权利人是谁，权利范围多大，不动产登记可以说是唯一凭证。就目前的体制而言，不动产登记主要是分散登记。按照我国行政管理体制改革的需要，应当实行统一登记制度。物权法虽然原则上确立了国家对土地、房屋等不动产实行统一登记的制度，但统一登记的范围、登记机构和登记办法，还需要由法律、行政法规予以具体规定。⁽¹⁵⁾诸如城市房屋的国家所有权以及建立在国有房屋之上的用益物权，国家机关、国家举办的事业单位、国家出资的企业的不动产物权，业主建筑物区分所有权的共有部分以及建立在私有房屋之上用益物权是否也要经依法登记?登记机构是目前的土地管理部门或房产管理部门，还是其他机构?登记到底实行实质审查，还是形式审查?登记违法或错误，实行国家赔偿还是民事赔偿?这些问题仍有待相关不动产登记法律法规作出进一步规定。

城市房屋拆迁的核心在于地而不是房，因而建设用地使用权登记制度成为城市房屋拆迁的关键。根据《物权法》的规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，但新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。⁽¹⁶⁾如何在土地的地表、地上或者地下分别设立建设用地使用权，需要《土地管理法》等法律作出具体规定。设立建设用地使用权时，应当向登记机构申请建设用地使用权登记并自登记时设立，登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。建设用地使用权可以采取出让或者划拨等方式设立，但要严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。⁽¹⁷⁾确需采取划拨方式设立的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，如国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地经县级以上人民政府依法批准可以以划拨方式取得。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让，采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同并依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。建设用地使用权人需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准，转让、互换、出资、赠与或者抵押的，当事人应当采取书面形式订立相应的合同并应当向登记机构申请变更登记，使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。⁽¹⁸⁾总之，建设用地使用权的设立、变更、消灭都应当依法进行登记。

(二)科学编制城市规划和拆迁规划

城市规划是城市房屋拆迁的前提和依据，科学的城市规划对城市房屋拆迁中的物权保护具有决定性作用。介于城市规划的极端重要性，编制城市规划应当像立法一样，以科学发展观为指导，严格遵守法制原则、民主原则与科学原则。遵守法制原则，首要的就是按城市规划法规定的权限和程序编制城市规划;遵守民主原则，就是编制城市规划时应当集思广益，保障广大市民通过多种途径参与到规划编制中来，充分体现市民的意志;遵守科学原则，就是从实际出发，科学合理地规划城市发展与市民利益之间的对立统一关系，使城市的发展规模同市民的需求以及国家和地方的经济社会发展水平相适应。城市规划形成后，并不意味着城市拆迁理所当然地开始。城市人民政府及其规划管理部门还应当按照上述原则适时逐年编制拆迁规划并报同级人大批准后依法实施。需要特别说明的是，1989年制定的《城市规划法》，将城市规划的审批权交给行政机关而不是权力机关，这样的权力分配显然不利于维护公民基本权益，建议修改城市规划法时予以调整。

(三)合理设定并依法实施城市房屋拆迁许可、征收与征用

科学的城市规划，只是为城市建设设计了宏伟的发展蓝图。城市建设是一项复杂而艰巨的事业，其中既有公益建设，也有商业开发。反映到城市房屋拆迁行政执法中，要求合理设定针对公益项目的征收与征用和针对商业项目的拆迁许可。应当看到，在城市房屋拆迁中，行政执法不仅作用于公益性拆迁，而且作用于经营性拆迁，只是作用于二者的方式不同。对于公益性拆迁，拆迁管理机关应当按照行政征收或征用法律规定的权限和程序实施，拆迁主体是拆迁管理机关;对于经营性拆迁，拆迁管理机关应当按照行政许可法等法律、法规规定的权限和程序对拆迁房屋的单位提交的申请房屋拆迁许可证的有关材料以及与被拆迁人达成的拆迁协议进行审批，拆迁主体是取得房屋拆迁许可证的单位。从理论上讲，公益性拆迁既可以由拆迁管理机关实施，也可以许可专门的拆迁单位实施，甚至还可能由被拆迁人自行拆迁，而经营性拆迁绝对不能由拆迁管理机关实施。公益性拆迁中许可专门的拆迁单位实施拆迁是拆迁征收决定作出之后的拆迁许可行为，是先作出拆迁征收决定后许可拆迁单位实施拆迁;经营性拆迁中不存在拆迁征收行为，其中许可拆迁单位实施拆迁是拆迁决定行为。现行《城市房屋拆迁管理条例》没有注意到二者在这一方面的差异，以致将公益性拆迁与经营性拆迁中的拆迁许可行为混为一谈。当然，拆迁决定一经作出，无论是公益性拆迁还是经营性拆迁，都需要严格依法实施。

(四)充分发挥行政裁决、行政确认、行政合同、行政指导、行政给付、行政奖励和行政允诺等行政行为的积极功能，做好拆迁补偿安置工作

无论是公益性拆迁还是经营性拆迁，补偿安置都是必不可少的环节。做好城市房屋拆迁补偿安置工作，首要的是明确补偿安置范围。补偿安置的对象既应当有土地，也应当有房屋;补偿安置的权利既应当及于国家机关、国家举办的事业单位、国家出资的企业的物权，也应当及于其他单位、个人的建设用地使用权、房屋所有权、业主建筑物区分所有权(尤其是建筑物区分所有权人共有部分的补偿)以及建立在房屋之上的租赁权等用益物权和抵押权等担保物权;补偿安置的方式既可以采用货币形式，也可以采用实物形式，还可以探索以未到期的建设用地使用权入股等其他有效方式;补偿安置的原则，区别不同情形，可以适用合理补偿原则或完全补偿原则等。在公益性拆迁中，补偿安置本质上反映的是拆迁管理机关与被拆迁人之间征收征用关系，是行政补偿法应当解决的问题，可参照《国家赔偿法》的立法模式，明确国家为补偿安置主体，拆迁管理部门为补偿安置义务机关，并基于拆迁的公益属性而采用合理补偿原则。目前由取得房屋拆迁许可证的单位补偿安置和国家收回未到期的建设用地使用权并退还建设用地使用权剩余出让金的做法显然不妥。在经营性拆迁中，补偿安置反映的是取得房屋拆迁许可证的单位与被拆迁人之间的合同关系，理应由取得房屋拆迁许可证的单位与被拆迁人依法协商解决，通常应当采用完全补偿原则。拆迁管理机关只有在当事人协商不成时应请求依法进行裁决，而且这种裁决仅仅适用于补偿安置纠纷的解决，不适用也不应当适用于拆迁决定部分。换句话说，拆迁与否，拆迁管理机关在其中行使的是行政许可权，而不是行政裁决权，裁决权只能作用于经营性拆迁的补偿安置纠纷部分。当然，拆迁管理机关也应当对经营性拆迁予以积极的行政指导。城市房屋拆迁补偿安置是一项复杂细致的工作，需要在法律法规和政策许可的范围内创新思路。针对城市房屋拆迁中屡屡出现的“拆迁难”问题，应当综合发挥行政确认、行政合同、行政给付、行政奖励、行政允诺等行政行为的积极功能，探索构建行之有效的拆迁机制。城市房屋拆迁中的行政确认，主要是要求及时确认拆迁法律事实和当事人的法律地位，厘清城市拆迁法律关系;行政合同主要是鼓励拆迁管理机关与各方当事人之间事先订立合同，明确各方的权利义务;行政给付主要是要求城市房屋拆迁与城市最低保障制度相结合，充分照顾到住房和生活“双困户”的利益需求;行政奖励是对城市房屋拆迁中模范执法的拆迁管理机关及其工作人员、积极妥善安置被拆迁人的拆迁单位以及率先拆迁的当事人依法进行奖励;行政允诺主要是拆迁管理机关为推进城市建设，在其职权范围内依法作出诸如无偿提供建设用地、高标准补偿、最优安置等使拆迁当事人获得公法上的某种权利的承诺。只有综合运用多种手段，才能更有效、稳妥地推进城市房屋拆迁工作。

(五)慎重对待强制拆迁

城市房屋拆迁，关系到被拆迁人的重大财产权益和人身权益(如住宅不受侵犯权)，因此强制拆迁应当慎而又慎。对于公益性拆迁，应当严格贯彻现行的“以行政机关申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”的双轨制行政强制执行体制，行政强制法和有关城市房屋拆迁的法律、法规和也不应当以促进城市建设为由简单地将强制拆迁的权力赋予拆迁管理机关，即便对于个别例外的行政机关自行强制执行，也应当由较高层级的政府机关或上级行政机关按照法律规定的权限和程序组织实施。对于经营性拆迁，强制执行的主体原则上只能是人民法院，不应当再以任何理由赋予极易与取得房屋拆迁许可证的单位串通一气的拆迁管理机关自行强制执行权，当然更不能允许取得房屋拆迁许可证的单位自行强制拆除被拆迁人的房屋及其附属物。经拆迁管理机关裁决或行政机关复议的经营性拆迁，应当由拆迁管理机关申请人民法院依法强制执行;当事人直接向人民法院提起民事诉讼的，其强制执行只能依照民事诉讼法的有关规定实施。