完善城市房屋拆迁的行政监督与救济制度

四、完善城市房屋拆迁的行政监督与救济制度

(一)全面提升行政复议在城市房屋拆迁中的适用

行政复议在城市房屋拆迁中的适用非常广泛。从行政行为的角度看，城市房屋拆迁涉及行政登记、行政批准、行政规划、行政征收、行政征用、行政许可、行政裁决、行政强制执行、行政补偿、行政确认、行政合同、行政指导、行政给付、行政奖励、行政允诺、行政裁决等众多行政执法行为，除经权力机关审批决定的行政规划和不具有强制力的行政指导外，有关城市房屋拆迁的其他行政执法行为都应当纳入行政复议的范围;从权利角度看，受到城市房屋拆迁影响的国家机关、国家举办的事业单位、国家出资的企业的物权，其他单位、个人的建设用地使用权、房屋所有权、业主建筑物区分所有权以及建立在房屋之上的用益物权和担保物权，都应当是可以申请行政复议的合法权益并纳入行政复议的范围;从主体的角度看，国家机关、国家举办的事业单位、国家出资的企业以及国家作为所有权人在其国有土地和房屋上设立的用益物权和担保物权的其他权利人，建设用地使用权人、房屋所有权人(国家作为所有权人的除外)、建筑物区分所有权的业主以及房屋的用益物权和担保物权的权利人甚至与拆迁房屋具有相邻关系或其他利害关系的当事人，应当以申请人或第三人的身份参加到行政复议活动中来。行政复议不仅应广泛适用于公益性拆迁纠纷的解决，也适用于经营性拆迁纠纷的解决。在公益性拆迁中，权利人既可以对拆迁管理机关的拆迁决定或拆迁许可决定提起行政复议，也可对拆迁管理机关的补偿安置决定提起行政复议;在经营性拆迁中，当事人若对拆迁管理机关的裁决不服，也可以实施裁决的拆迁管理机关为被申请人申请行政复议。《物权法》正式实施后，城市房屋拆迁涉及的物权急需行政复议制度的全面保护，行政复议在城市房屋拆迁中的适用仍有待全面提升。

(二)深化行政诉讼对城市房屋拆迁的保障与监督功能

近年来，因旧城改造、拆迁安置、城市规划等引发的诉讼急剧增多，深化诉讼尤其是行政诉讼对城市房屋拆迁的监督与保障至关重要。城市房屋拆迁纠纷，既有行政纠纷，也有民事纠纷，还有刑事案件，许多情况下是多种性质的纠纷交织在一起。相应地，围绕城市房屋拆迁发生的诉讼，既有为数众多的行政诉讼，也有民事诉讼和刑事诉讼，多数情况下是多种诉讼交错。实践中应当明确规定区别不同行为，既可向拆迁管理机关申请行政裁决，也可以对方当事人或拆迁管理机关为被告直接向人民法院提起民事诉讼或行政诉讼，还可以拆迁管理机关为被申请人先提起行政复议后再进行诉讼。以湖南嘉禾株连拆迁案⁽¹⁹⁾为例，1100户被拆迁居民既可以针对拆迁决定以嘉禾县政府为被告提起行政诉讼，也可以针对拆迁行为以珠泉商贸城建设项目开发商(拆迁人)为被告提起民事诉讼，还可以就拆迁中的犯罪行为提起刑事诉讼。针对城市房屋拆迁中发生纠纷较多的补偿问题，人民法院应综合考虑被拆迁房屋的区位、用途、房屋装修、房屋质量、重置价格、当地的市场价格等因素，特别是对各地以规范性文件确定的高于法律法规确定补偿标准与金额应在进行严格审查的基础上从保护被拆迁人合法权益的角度确定。此外，城市房屋拆迁中行政附带民事诉讼、⁽²⁰⁾行政诉讼的受案范围、房屋用益物权人、担保物权人的主体资格以及违法登记、违法拆迁的赔偿问题等仍需研究。行政诉讼对城市房屋拆迁地监督与保障功能急需深化。

(三)加强信访对城市房屋拆迁争议的化解力度

信访是有中国特色的监督救济制度，也是被拆迁人钟情的一种解决拆迁纠纷的途径。据建设部2002年1月至8月份的统计，受理来信共4820件次，上访1730人次，集体上访123批次，其中反映拆迁的分别占28%、70%、83.7%。⁽²¹⁾因此，加强信访对城市房屋拆迁争议的化解力度，是我国当前完善信访制度，维护社会稳定的迫切任务。有学者建议，“在未来信访救济制度创新中，应该发挥信访救济的独特优势，集中矫治其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端，将信访救济规范和改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制”。⁽²²⁾笔者认为，针对土地征收征用纠纷、拆迁纠纷在信访案件中逐年上升的态势，各地可借鉴英国的行政裁判所制度，探索设立若干个专门处理土地和拆迁纠纷的信访机构，将城市房屋拆迁中大量存在的未列入诉讼和复议范围的行政机关的不当、失职行为或超过复议和诉讼期限但诉求正当以及在诉讼和复议过程中遭遇重重非正常阻隔的案件纳入信访渠道来处理。

(四)构建城市房屋拆迁纠纷的调处机制

全面构建城市房屋拆迁纠纷的调处机制，是建设社会主义和谐社会的必然要求。《城市房屋拆迁管理条例》确立的行政裁决制度，本身就具有调处城市房屋拆迁纠纷的功能。2007年5月颁布的《行政复议法实施条例》确立的和解与行政调解制度，为全方位构建城市房屋拆迁的调处机制提供了充分的法律依据。⁽²³⁾在城市房屋拆迁中，城市规划和拆迁规划的形成、拆迁决定作出的具体时间、拆迁范围的宽窄、拆迁补偿安置标准的确定等存在着许多协商和裁量的空间，构建行之有效的城市房屋拆迁纠纷调处机制的条件已经具备。城市房屋拆迁当事人可以在编制城市规划和拆迁规划、作出拆迁决定、补偿安置、行政赔偿甚至强制执行的各个阶段，充分运用协商、和解、调解甚至仲裁等手段解决彼此间的争议。拆迁当事人之间达成的拆迁协议、和解协议、调解协议，只要是确属自愿并不损害公共利益和他人合法权益，就具有法律效力，行政机关和人民法院就应当准许并依法予以保障。

【注释】

(1)本文系司法部法治建设与法学理论研究科研项目《城市拆迁法律规制研究》(04SFB2010)阶段性成果之一。

(2)孟鸿志(1959—)男，山东工商学院法学院、行政法研究中心教授;李升元(1973—)，男，山东工商学院法学院、行政法研究中心讲师。

(3)林来梵.针对国家享有的财产权——从比较法角度的一个考察［J］.法商研究，2003(1):54.

(4)许燕.城市房屋拆迁的行政法规制［J］.法学论坛，2004(5):42.

(5)参见《物权法》第53、54、55、56、70、71条。其中业主的建筑物区分所有权为《物权法》首次确立，专指业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有占有、使用、收益和处分的所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利.

(6)参见《物权法》第121条。

(7)参见《物权法》第174条。

(8)参见《物权法》第135、136、143条。

(9)根据《物权法》第148条的规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依法对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金.

(10)参见王卫国.认真对待土地使用权［N］.法制日报，2004-05-27.

(11)参见周汉华.行政许可法:观念创新与实践挑战［J］.法学研究，2005(2):4-5.

(12)许燕.城市房屋拆迁的行政法规制［J］.法学论坛，2004(5):43.

(13)如《法学》刊物曾辟专栏对公共利益进行讨论，参见胡建淼的《公共利益概念透析》;杨寅.《公共利益的程序主义考量》;黄学贤的《公共利益界定的基本要素及应用》;王麟的《利益关系的行政法意义》;孙丽岩的《公共利益服从的博弈分析》。以及张武扬.公共利益界定的实践性思考［J］.法学，2004(10):1-21.

(14)参见全国人大法律委员会关于《中华人民共和国物权法(草案)》修改情况的汇报(2006年10月27日十届全国人大常委会第二十四次会议)。

(15)参见《物权法》第10条。

(16)参见《物权法》第136条。

(17)参见《物权法》第139、137条。

(18)参见《物权法》第138、140、141、144、145条。

(19)湖南省嘉禾县“株连拆迁”案:2003年底，湖南省嘉禾县委、县政府为开发珠泉商贸城建设项目(纯粹的商业性开发)，决定拆迁居民1100户，占地超过12万平方米。为了推动该工程的拆迁工作，县委、县政府创造性地推出了“四包两停”(主要内容是以行政命令的形式要求公职人员负责各自亲属的拆迁工作，如果不能够按照开发商的要求拆迁，将被暂停工作、停发工资，甚至被开除公职或下放到边远地区)的株连政策，约有160人因是被拆迁户亲属而受到牵连。资料来源:2004年5月13日、14日中央电视台《时空连线》节目。

(20)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释［2000］8号)第61条仅规定了不服行政裁决中的行政附带民事诉讼，并未全面确立行政附带民事诉讼制度。

(21)参见宋振远、周国洪.城市拆迁:群众上访的第三大焦点［N］.中国青年报，2003-11-13.

(22)应星.作为特殊行政救济的信访救济［J］.法学研究，2004(3):70.

(23)参见《行政复议法实施条例》第40、50条。