尽快构建完善的城市房屋拆迁法律体系

二、尽快构建完善的城市房屋拆迁法律体系

如前所述，目前的城市房屋拆迁，大多数是国家以“公共利益需要”的名义“对公民的城市房屋及其拥有的城市国有土地使用权的依法征收”。⁽¹²⁾根据立法法第8条第(6)项规定，对非国有财产的征收，只能制定法律。目前直接规范城市拆迁的国务院《城市房屋拆迁管理条例》既不是法律，也没有依法获得全国人大常委会授权，自然也就无权作为城市房屋拆迁主要依据。而且该条例回避了宪法所规定的出于公共利益需要的明确事由，缺省了城市房屋拆迁应当遵循的基本原则，混淆了城市房屋拆迁的基本程序。可以说，目前发生的大量房屋拆迁纠纷，都与《城市房屋拆迁管理条例》不完善有直接的关系。为此，废止国务院《城市房屋拆迁管理条例》，制定科学规范的城市房屋拆迁法日显迫切。

制定城市房屋拆迁法，首先要明确城市房屋拆迁领域公共利益的范围。有关公共利益的具体内涵，学术界对此曾经进行过多次热烈的讨论;⁽¹³⁾在制定物权法过程中，也有部分人大常委会委员曾经提出，应当明确界定公共利益的范围，以限制个别地方政府滥用征收权力，侵害私人利益，但最终认为在不同领域内，不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，《物权法》难以对公共利益作出统一的具体界定。⁽¹⁴⁾笔者认为，《宪法》和《物权法》难以对公共利益的范围作出统一界定，但不能简单得出在某一具体领域、具体情形下也难以对公共利益作出具体界定的结论。城市房屋拆迁立法应当尝试城市房屋拆迁公共利益范围的具体界定。许多国家通过单行法律对公共利益的具体事项作出具体规定，如法国的《公用征收法》、日本的《土地收用法》、英国的《紧急状态法》等。我国《土地管理法》第54条列举了国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等项目，《城市规划法》第24条列举了铁路编制站、铁路货运干线、过境公路、机场和重要军事设施等项目。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(国办发［2004］46号)更是明确将“能源、交通、水利、城市重大公共设施等重点建设项目以及重大社会发展项目、危房改造、经济适用房和廉租房项目”视为城市房屋拆迁中改善城市基础设施、发展公益事业的重要公益项目。笔者认为，上述规定都是城市房屋拆迁领域对公共利益范围界定的有益尝试，应当在制定城市房屋拆迁法时予以有针对性的具体规定。

此外，与城市房屋拆迁关系密切的《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市规划法》等法律也应及时作出相应的修改。建议在土地管理法中具体规定住宅建设用地使用权期间届满时自动续期制度和非住宅建设用地使用权期间届满后的续期制度，出于公共利益需要取得期限未满的建设用地使用权时的征收制度;在城市房地产管理法中具体规定建设用地使用权消灭时该土地上的房屋及其他不动产的归属与国家有偿取得制度，建立建设用地使用权与房屋所有权的统一登记制度;在城市规划法中具体规定行政机关编制城市规划(包括拆迁规划)与权力机关审批和决定相分离制度。由于各地的实际情况不同，国务院及其部委、各省、自治区、直辖市以及有立法权的较大的市也可根据需要制定相应的配套法规和规章。

总之，切实保护城市房屋拆迁中的物权，就应当尽快构建以宪法为统领，以《物权法》和《城市房屋拆迁法》为核心，以《土地管理法》、《城市房地产法》、《城市规划法》等法律为支撑，以城市房屋拆迁行政法规、地方性法规和规章相配套的完善的城市房屋拆迁法律体系。