城市房屋拆迁的本质及其所涉及的土地问题

一、城市房屋拆迁的本质及其所涉及的土地问题

城市的土地按照宪法是国有的，但这些国有土地上建立了各种不同所有权的房屋，这些地上建筑物是因为拥有国有土地的使用权而存在的。房屋拆迁是城市建设中经常遇到的问题，房屋拆迁的直接目的在于国有土地使用权的流转，被拆迁人的财产价值构成不仅涵盖房产，更应当体现出土地的价值。⁽⁴⁾德国著名法学家v.Tuhr氏曾说，“权利系私法的中心概念”，虽然城市房屋拆迁涉及房产管理、土地管理、规划管理、户口管理⁽⁵⁾等一系列行政管理的内容，但从性质上看，都可以归结为是调整人们利益关系的社会活动。拆迁是民事行为与行政行为共生的活动，拆迁过程中的行政色彩无法改变整个拆迁活动的民事属性。从表面上看，拆迁似乎指向的是房屋，但其本质却是在公权力干预下的平等主体之间土地使用权的交易。然而无论是相关的法律文本，还是拆迁补偿的实践，大多有意无意地偏离了拆迁的本质，对土地使用权的补偿问题含糊其词、一笔带过，甚至避而不谈，这与现实生活中拆迁存在的诸多问题互为因果，成为一个较为突出的社会问题。因此，准确定位土地使用权的私人财产权性质，是理顺拆迁补偿纠纷诸多问题的一个理论前提。

土地是人类社会不可或缺的物质资料，英国古典经济学家威廉·佩第曾有名言“劳动是财富之父，土地是财富之母”，不论是作为生产资料还是作为生活资料，土地都参与了价值的创造过程，使用土地必然带来经济收益。⁽⁶⁾根据我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等现行法律，可以认为，所谓国有土地使用权，是指公民、法人依法控制、支配国家所有的土地及其收益，并排斥第三人干涉的权利。⁽⁷⁾《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第3条规定:我国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可依照规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他交易活动，合法权益受国家法律保护。从我国立法来看，土地使用权人有权自主使用土地，对土地进行占有、使用、收益和附条件的处分:在法律许可的范围内，可以自主对土地进行各种开发和利用并获取收益。此外，土地使用权人可以出租土地以收取租金;⁽⁸⁾将土地使用权租赁给他人承包经营取得提留收入;⁽⁹⁾将有偿取得的土地使用权作为投资与他人合资、合作、联营兴办实业以分取红利;⁽¹⁰⁾或者在土地使用权上设定其他物权以收取使用费等。

显然，土地使用权是一项具有经济内容的法定权利，土地使用权的作用不仅在于其使用价值，也在于它作为的商品价值，即流通性。然而，在相当长的一段时期内，我国不承认土地的价值及其商品属性，而是把它当作一种自然资源，实行土地无偿使用的制度。⁽¹¹⁾相应的，旧的房地产管理制度的特点是“地不计价、地随房走”，即土地使用权不作为财产计算其价值，并只能被动地在地上建筑物(主要是房屋)、附着物的权利移转时随同移转，其财产权利的独立性无从体现出来。

这种情况在过去是合理的，因为国有土地使用权是无偿取得的，它的价值也无从计算，只能被当作无价值的物随同地上建筑物、附着物移转。在实行国有土地有偿使用的法律制度之后，“地不计价、地随房走”的做法就难以存在了。⁽¹²⁾可以说，在市场经济条件下，一切商品的本质就是财产权利，不论法律与政策如何禁止其进入市场，它都会迂回曲折地进入市场，以实现其价值。⁽¹³⁾从1987年开始，我国开始进行旨在建立土地有偿使用制的土地制度改革。⁽¹⁴⁾在建立土地有偿使用制度后，土地利用关系被导入商品经济关系，我国的土地也开始从纯粹自然资源向财产转变，土地使用权可以自由转让，渐渐形成了以土地使用权市场来实现国有土地价值的制度。我国现行的土地使用权市场依法分为两级市场。一级市场指土地使用权的出让，即土地使用权从国家土地所有权中分离，目前该市场由国家垄断;二级市场即土地使用权的转让，即土地使用权在平等主体之间互相转移，这是一个自由竞争的市场，不存在国家垄断。

需要明确的是，土地使用权之所以可以流转，不仅仅因为我国现行相关法律规范对此作出了规定，而且也根源于土地的商品属性和土地使用权的物权属性。可以说，土地使用权的物权定位具有重大意义。所谓物权，虽然各国对其文字表述有所不同，但大体上均包括对物的支配、使用、直接获得利益以及排他性等几个方面的内容。因此，一般而言，物权是权利人直接支配并排斥他人干涉的权利。⁽¹⁵⁾土地使用权虽然是不完全物权，但仍然是独立的财产权利，具有对世性的特征。土地使用权人直接和不特定多数人发生法律关系，也都可以独立地行使物权请求权以保护自己的合法权利，也可以自主决定将该权利转让给他人，或将其权利出租，或将其权利抵押，或在其权利上设定其他性质的物权。土地使用权人为上述法律行为时，不受土地所有权人即国家的干涉;在国家为不法干涉时，权利人亦有权予以对抗。这一点与承租权等债权完全不同。承租权这样的债权转移给第三人时，必须取得物的所有权人的同意，否则承租权利人的行为将成为其权利消灭的法定根据。⁽¹⁶⁾

综上，我们可以得出这样的结论，土地使用权是一项独立的财产权，那么对土地的使用就必须依据所有权法律规范，遵守商品流转关系的一般原则，即等价有偿原则和有偿转让的原则。因此，拆迁应当对土地使用权进行补偿。