欧盟条约和体育运动

第三节　欧盟条约和体育运动

随着欧盟一体化的发展，欧洲范围内的体育运动也逐渐呈现商业化和国际化的趋势，体育运动与欧盟法之间的联系也日渐密切。尽管欧盟条约中并没有关于体育运动的直接规定，但通过欧盟条约附带的有关声明、欧盟委员会的决定以及欧洲法院的判决等，欧盟还是发展了一套自己的体育政策。这些体育政策考虑到了体育运动的特殊性，并强调了体育运动的文化、教育和社会作用。

一、欧盟条约缺少对体育运动条款的直接规定

欧盟条约没有直接规定体育运动条款当然会产生一些问题。首先，欧盟作出的涉及体育运动的行为只是限制于互相沟通、作出决定、制定报告或者声明，尤其强调体育运动的社会和教育作用。由于欧盟条约没有为有关部门规定在体育领域内进行活动的法律根据，欧盟有关部门的行动总是小心谨慎以避免逾越自身的权限。此外，体育组织坚守规则自治，仅仅是不情愿地接受外来的干涉。在欧洲法院作出Bosman判决后，欧盟加强了在体育领域的行动。^[19]

如同其他经济活动的参与者那样，只要有关当事人从事的是欧盟条约规定的经济活动，譬如劳工、服务等，他们就要遵守欧洲单一市场的规定，体育运动的主要参与者(运动员、体育协会、体育联合会等)由于经济活动的原因也要遵守欧洲单一市场的条文规定。在这个市场内，根据欧盟条约的规定，没有内部的边界，货物、人员、服务和资金可以自由流动。这个所谓的基本民事权利适用于欧盟内从事经济活动的所有当事人。事实上，欧洲法院1974年作出的Walrave/Koch判决就已经裁定，从事体育运动以获得报酬的运动员属于这个范围之内的人，应遵守欧盟条约的规定。

自从欧洲法院作出Walrave/Koch判决时起，法院就多次在判决中强调体育运动应当纳入欧共体法律的调整范围，尤其要遵守劳工自由流动和竞争法的有关规定。欧盟委员会在Bosman判决后通过的《赫尔辛基报告》的主要目的是，除了反对体育运动的过度商业化以及经济入侵外，还有就是保护年轻运动员以及反对使用兴奋剂。不过，直至目前，也只有两个分别在阿姆斯特丹和尼斯会议上通过的体育运动声明强调体育运动的特殊性以及文化和教育作用。尽管这两个声明具有很重要的政治作用，欧洲法院的判决也多次提到它们，^[20]但是事实上，声明是不具有法律约束力的文件，而且欧盟部长理事会在把体育运动纳入欧盟条约体系的问题上也是持回避态度。^[21]

另外，欧盟条约缺少体育运动条款也会产生一些财政方面的后果。欧洲法院的裁决曾经指出，每一项预算都要有法律根据。^[22]因此，尽管欧盟部长理事会在1995—1998年期间赞助了一些体育比赛，但还是决定暂停执行Eurathlon计划。^[23]尽管如此，欧盟仍然设法积极赞助了许多体育活动，不过资助金额确实有点微不足道。譬如，2003年欧盟委员会拿出600万欧元资助都柏林特奥会;2004年欧洲体育运动年期间出资650万欧元赞助了200多个体育运动项目;此外还有一些体育研究计划和体育活动得到了欧盟委员会的资助。^[24]考虑到欧盟这样的一个巨大的经济实体以及预算方面的原因，可以讲欧盟对体育运动的资助仍然有些不足，并且缺乏效率。

尽管欧盟委员会和欧洲法院已经涉足体育有很长一段时间，但是欧盟体育界人士对此并不都持普遍赞成态度，常有人谴责欧盟法律的不确定性，以及欧盟委员会和欧洲法院在处理同一问题上的不一致态度。^[25]此外，欧盟一直没有对体育运动进行明确的法律规定，对体育运动的关注主要体现在经济方面，并不重视体育运动所带来的社会和文化价值。可喜的是，这种情况目前已有所改变。

二、《欧盟宪法条约》及其有关规定

《欧盟宪法条约》是欧盟的首部宪法，宗旨是保证欧盟的有效运作以及欧洲一体化进程的顺利进行。2004年10月29日，欧盟25个成员国的领导人在罗马签署了《欧盟宪法条约》，由欧盟宪法、欧盟公民基本权利宪章、欧盟政策和欧盟条约基本规定4个部分组成。条约必须经欧盟全部成员国根据本国法律规定，通过全民公决或议会投票方式批准后方能生效。《欧盟宪法条约》的签署，不仅对于欧盟是一个重要的前进步伐，而且对于欧盟体育运动来讲同样也是如此。因为在欧盟发展的历史上，该条约第一次把体育运动纳入到基本法中，对于欧盟体育运动来讲也有了一个专门的法律根据。

随着《欧盟宪法条约》的通过，体育运动第一次被纳入了欧盟的条约体系。尽管还没有一个有关体育运动的专门条款，但该宪法明确地把体育运动规定在第17条(适用于支持、协调或补充性行动的领域)和第282条(教育、青年、体育和职业培训)两个条款内。前者规定，“欧盟应当有权采取支持、协调或补充性行动。在欧洲层面上，此类行动的领域应包括教育、青年、体育和职业培训”。而根据后者的内容，欧盟完全尊重各成员国在教育和文化方面的多样性以及自治性，尤其强调体育的社会和教育功能。具体来讲，该条规定中有关体育运动的条款包括:考虑到体育运动的特殊性、其自发活动的结构基础以及其社会和教育功能，联盟应致力于促进欧洲的体育运动事项;欧盟行动的目的在于通过促进公平和公开的体育竞赛以及促进体育组织之间的合作，并通过保护运动员尤其是青年运动员的身心健康来发展欧洲的体育事业;欧盟和各成员国应力促与第三国以及在教育和体育领域有资格的国际组织尤其是欧洲理事会加强合作;为了促进前述目标的实现，应以联盟的法律或框架性法律的方式安排一些激励活动。由此看出，在这个新的法律文件中，尽管体育运动只是在几个附属性的条款中被提到，但其体现的却是体育运动的某些重要主张，成为第一次影响欧洲条约的核心内容。

遗憾的是，《欧盟宪法条约》并没有用一个独立的、专门的或者单独的条款来对体育运动问题进行规定，它只是把体育运动纳入到教育、青年和职业培训一类中。尽管欧盟委员会曾经强调体育运动具有五个方面的功能，即社会功能、教育功能、娱乐功能、文化功能和公共健康功能，但是《欧盟宪法条约》却只是规定了其中的两种功能，即社会和教育功能。^[26]

尽管如此，通过《欧盟宪法条约》对“体育运动”问题进行规定仍然具有很大的作用。首先，应当强调的是，如果说欧盟以往对体育运动的态度是无规律的、被动的或者临时性的，那么《欧盟宪法条约》就终结了这种看法。体育运动最终得到了欧盟的承认，并已经成为欧盟推行社会、教育、培训和青年政策的工具之一。其次，在解释和适用欧盟法以处理涉及体育问题的争议时，欧洲法院及其初审法院可以从《欧盟宪法条约》的规定中得到某些启示。再次，第282条的规定也表明，欧盟关注的是逐步建立一个欧盟通行的体育政策，可以认为该条款为欧盟体育运动规定了一种模式，即欧盟体育运动的一个重要特点是强调体育比赛的公开和平等。简而言之，《欧盟宪法条约》意欲强调的是，不遵守内部平衡和独立性原则的体育比赛形式的出现会对欧盟体育运动带来危险。^[27]

三、《里斯本条约》及其有关规定

根据有关规定，《欧盟宪法条约》将在所有成员国批准后，于2006年11月1日正式生效。然而，法国和荷兰2005年春先后在全民公决中否决了《欧盟宪法条约》，使得这部被寄予厚望的宪法条约陷入困境。为推动欧盟制宪进程，2007年6月，欧盟首脑会议在布鲁塞尔决定以一部新条约取代已经失败的《欧盟宪法条约》。

在修改后的条约正式通过之前，欧盟委员会于2007年7月11日通过了《体育运动白皮书》(White Paper on Sport)。白皮书提出了欧盟委员会应当实施和支持的一些行动计划，例如在体育运动的社会作用方面，鼓励通过身体锻炼促进公共健康，打击兴奋剂，提高体育运动在教育、自发活动、社会融合、反对种族主义以及发展过程中的作用;在体育运动的经济作用方面，要搜集具有可比较性的数据资料，确保基层体育组织得到财政支持;而在体育运动的组织机构方面，要考虑到体育运动的特殊性、自由流动、运动员转会、运动员代理、未成年运动员的保护、体育腐败和洗钱、俱乐部的特许制度以及媒体权利等。白皮书并不是一份具有法律约束力的文件，而仅仅是指导欧盟体育运动未来走向的政治暗示。^[28]

2007年10月18日，欧盟首脑会议通过修改后的《里斯本条约》。^[29]《里斯本条约》是在原《欧盟宪法条约》的基础上修改而成。根据欧盟各国首脑达成的框架协议，新条约不是涵盖欧盟所有既有法律的一部大法，而是对创建“欧洲经济共同体”的《罗马条约》和建立“欧洲联盟”的《马斯特里赫特条约》进行修改增补的一部普通法律。这样，新条约的重要性下降，各成员国可以通过议会审批方式核准条约，而无需举行可能导致条约遭否的全民公决。按照各成员国讨论达成的共识，新条约删去了一切带有宪法意味的内容，包括更改其“宪法条约”名称、省去欧盟盟旗、盟歌等内容。同时，条约增添了一些使欧盟决策过程更透明、更民主的条款，并照顾部分成员国意愿，增加了一些“个案处理”的灵活规定。相比《欧盟宪法条约》，新条约内容大为简化，但仍保留了宪法条约的实质内容。根据新条约，欧盟的决策方式和机构设置都将进行大刀阔斧的革新，旨在让扩大后的欧盟更好地运转。

欧盟非正式首脑会议在葡萄牙首都里斯本通过欧盟新条约，即《里斯本条约》。这一条约将于2007年12月13日由欧盟各国首脑在里斯本签署，随后交由各成员国批准。各国批准后，条约将于2009年1月生效。《里斯本条约》被视为《欧盟宪法条约》的简化版，但不再沿用“宪法”的名称。新条约的诞生将进一步改革欧盟机构，简化欧盟的决策进程。根据条约，欧盟部长理事会今后将设常任主席，欧盟还将设立相当于“外长”职务的负责外交政策的高级代表，该高级代表同时兼任欧盟委员会副主席。

从《里斯本条约》有关体育运动的规定来看，主要集中在第2E条和第124a条，而这些规定的内容和《欧盟宪法条约》中有关体育运动的规定几乎是相同的。对此，有关体育组织也发表了自己的看法。譬如，ENGSO认为，该条约将使得欧盟能够履行《体育运动白皮书》的任务，并且通过开辟新的体育融资渠道来支持这个欧洲最大的社会运动;^[30]国际奥委会指出，有关条约对体育运动的特殊性进行专门规定将会强化欧洲体育运动的作用，体育运动不再是一项单独的经济活动，该条约为体育运动提供了合法的根据，也将会使体育组织更易于在欧洲实现体育运动的社会和教育作用;^[31]国际足联有关发言指出，这种历史性的举动很受体育界的欢迎，也反映了众多国际和国家体育组织多次表达的要求，国际足联一直要求应当承认体育运动的特殊性，《里斯本条约》表明欧盟部长理事会听取了我们的意见，从一般意义上的体育运动尤其是足球运动而言，该行动是至关重要的;^[32]欧洲足球的大牌俱乐部联盟、已经解散的G14也对《里斯本条约》表示了欢迎。G14总经理指出，欧盟领导人的决定深受欢迎，因为其坚持了如下原则，即任何参与体育运动的当事人都要遵守欧盟法的规定，不管是俱乐部、运动员还是体育管理组织都应当如此，这也是与G14一直坚持的所有体育运动当事人在法律面前都应当平等的观点是一致的。这有利于保障体育运动的特殊性，而在先前是由欧洲法院根据具体案例来具体解决的。^[33]

可见，欧盟《里斯本条约》有关体育运动问题的条款受到了社会各界的欢迎，尤其是几个主要的民间体育组织分别发表了自己的看法。但是，该条款能否真正实施还有待于《里斯本条约》的批准和生效情况。