《阿姆斯特丹条约》和《尼斯条约》

五、《阿姆斯特丹条约》和《尼斯条约》——欧洲联盟改革的新成果

(一)《阿姆斯特丹条约》的改革成就

举行《阿姆斯特丹条约》(以下简称为《阿约》)谈判的政府间会议于1996年3月29日在意大利都灵举行的欧洲理事会上正式开始。在此之前，由成员国外交部长、欧盟委员会和欧洲议会的代表组成的工作组进行了一系列的筹备工作并为政府间会议确立了议事日程。在工作组向1995年12月中旬召开的欧洲理事会递交的最后报告中，提出了谈判应涉及的主要领域，即：(1)使欧盟在人权、内部安全、就业和环境领域更接近其公民；(2)改进欧盟的效率和民主，为欧盟向东、中欧联系国扩大作准备；(3)给予欧盟在对外行动方面更大的权力。值得注意的是，《马约》关于欧洲货币联盟的条文被排斥在条约修正日程之外。1997年6月中旬举行的欧洲理事会就修正欧盟条约的《阿约》达成了政治协议。1997年10月2日《阿约》获得正式签署。《阿约》被称之为“《马约》第二”，因为谈判和缔结《阿约》的目的以及《阿约》的内容旨在进一步完善建立欧洲联盟的《马约》。《阿约》由《欧洲联盟条约》的修正条文、《欧洲共同体条约》的修正条文和13项议定书及51项宣言等法律文件组成，其中有8项宣言采用通告的形式。与此同时，《阿约》对修正后的欧盟条约和欧共体条约的条文序号统一进行了重新编排。

从实质内容上看，《阿约》的如下一些增补具有重要意义：

第一，明确将“自由、民主、尊重人权及基本自由和法治”列为欧盟赖以建立的原则(《欧盟条约》第6条)。对于“严重和不断违反”这些原则的成员国，《阿约》还规定了颇为缜密的处理程序，有可能导致有关成员国权利的中止，如表决权(《欧盟条约》第7条)。对于意欲加入欧盟的国家，尊重基本权利构成申请加入欧盟的前提条件(《欧盟条约》第49条)。此外，《欧盟条约》序言和新增补的“欧共体社会政策篇”(《欧共体条约》第136条)明确地将1961年《欧洲委员会社会宪章》(Council of Europe Social Charter)和1989年《欧共体社会宪章》(EC Social Charter)确定的社会权利融入其中。更换后的《欧共体条约》第13条进一步规定，理事会可以采取适当行动反对基于性别、种族、宗教或信仰、伤残、年龄、性别定向的歧视。引人注目的还有，第3号宣言提到《欧洲保护人权与基本自由公约》的第6号议定书，并明确提到死刑不再在任何欧盟成员国使用；第10号宣言强调欧盟应尊重教堂和宗教组织在国内法的地位；第21号宣言强调欧共体在制定协调措施时应考虑到伤残人士。

第二，明确规定通过逐步立法建立一个“自由、安全和正义”的区域。为此，《阿约》包含了如下三方面的改革：

首先，《欧共体条约》新增加了第四篇关于签证、庇护、移民和其他有关人员自由流动的规定，其目的是保证《阿约》生效后的5年内在整个欧盟实现人员流动自由。不过，第3号和第4号议定书规定英国和爱尔兰宣布放弃选择人员自由流动篇，并认可两国之间的“共同旅游地区”(Common Travel Area)。第5号议定书涉及丹麦的特殊地位，同样规定丹麦宣布放弃选择人员自由流动篇和任何涉及防务的决定。

其次，通过规定新的法律措施来加强刑事事项的警察与司法合作(第三支柱)。这一新的法律措施就是理事会旨在促使成员国有关法律接近的“框架决定”(Framework Decisions)。这种决定的特点是：在欲达到的效果方面对成员国具有约束力，但成员国保留为取得有关效果选择具体形式和方法的权利(与第一支柱中的“指令”极为类似)。

最后，通过第2号议定书将《申根协定》(Schengen Acquis)⁽¹¹⁾纳入欧盟框架。该议定书授权参加《申根协定》的13个成员国继续彼此间的更紧密的合作。对于每一项申根措施，理事会必须确定在《欧盟条约》或在《欧共体条约》的相关位置。《申根协定》具体转换到相关的欧盟或欧共体条约条款必须经理事会以全体一致的方式为之。只要没有发生此等转换，《申根协定》应被作为第三支柱的事项来对待。今后所有新加入的成员国必须毫无保留地接受《申根协定》。

第三，通过微观修改《欧盟条约》第五篇加强共同外交与安全政策的运作机制。例如，在理事会总秘书处设立一个新的“政策规划与早期告诫部”(Policy Planning and Early Warning Unit)，其职员从成员国、理事会、委员会和西欧联盟中抽调。同时，专门设立共同外交与安全政策的高级代表(High Representative)职位，由理事会总秘书处总干事担任。此外，为提高这一政府间合作领域的决策，《阿约》规定了一种不应阻止全体一致通过决定的建设性弃权(constructive abstention)。在这种情况下，弃权成员国不应有义务适用有关的决定，但是应接受有关决定约束欧盟。当理事会根据共同战略通过共同行动和共同立场时，或当实施这种行动或立场时，应以特定多数的方式为之。但是，一成员国“出于重要和被宣明的国家政策理由”可以请求全体一致的方式。不可忽视的是，欧共体享有无可争议的法律人格(《欧共体条约》第281条)，而欧盟条约没有明确赋予欧盟法律人格。在这种情况下，《阿约》第24条为欧盟在共同外交与安全政策方面和在刑事事项的警察与司法合作方面缔结国际协定提供了明确的法律依据。这实际上以间接的方式赋予欧盟国际法律人格，至少是一种有限的或特定的国际法律人格，即在此领域享有缔结国际条约的权利能力和行为能力。

第四，欧盟条约第七篇专门为部分成员国利用欧盟的组织框架在特定领域进行更为紧密合作提供法律基础。其中有一系列条款为更紧密的合作规定了共同框架。首先，更紧密的合作必须至少与多数成员国有关。其次，这种合作既不能影响共同体成果(acquis communautaire)(包括具体进展、行动和通过的文件等)，又不能影响非参加成员国的权能、权利、义务和利益。此外，所有成员国应被允许在任何时候成为更紧密合作框架的参加国，如果它们遵守更紧密合作的决定。

尤其要注意的是，如果部分成员国在第一支柱领域(欧共体)内进行更紧密的合作，还必须符合下列具体要求，即：这种合作不得涉及属于欧共体排他权能领域，不得影响欧共体政策，不得对贸易构成歧视或限制，不得歪曲成员国之间的竞争。鉴于这些限制条件，部分成员国在第一支柱领域进行更紧密合作的范围是极为狭小的。

第五，欧共体条约新增第八篇，专门规定就业问题。在第一支柱领域，《阿约》在具体政策方面的重点是应对日益突出的高失业率和社会政策问题。该篇规定，各成员国和欧共体应致力于开发就业的协调战略。欧洲理事会每年应考虑欧共体内的就业形势。经委员会提议并根据欧洲理事会的结论，理事会应每年制定就业政策指南并以此为依据对各成员国的就业政策进行检查。如果有必要，理事会可以对有关的成员国做成建议。欧盟旨在鼓励就业领域合作的“刺激措施”(incentive measures)可以经过共同决定程序予以通过。《阿约》还将《马约》关于社会政策的议定书融入《欧共体条约》第十一篇。

第六，《阿约》通过议定书的形式规划欧盟新一轮扩大背景下的组织建设，并增强欧盟立法与决策中的从属性原则和相称性原则以及成员国议会的作用。需要指出的是，《阿约》并没有解决欧盟即将扩大后的一些组织和决策方式的问题(如委员会委员的名额及其分配和理事会特定多数表决中的加权票确定)，而是将这些问题留给了下述的《尼斯条约》。

(二)《尼斯条约》的新贡献

为了迎接欧洲联盟向东欧和地中海的扩展，⁽¹²⁾并应对由此产生的欧盟机构设置、决策程序和运作机制等问题，在1999年的科隆和赫尔辛基会议上，欧洲理事会决定原来《马约》规划的旨在进一步修订《欧盟条约》的政府间会议应于2000年2月举行，并应于当年年底结束。2000年2月，政府间会议如期举行，同年12月7～9日，欧盟首脑在法国南部城市尼斯召开欧洲理事会会议，通过了《尼斯条约》(Nice Treaty)。2001年2月26日，欧盟15个成员国的外交部长又在尼斯正式签署了《尼斯条约》。各成员国根据各自的宪法规定履行批准程序后，⁽¹³⁾《尼斯条约》于2003年2月1日正式生效。

《尼斯条约》的一个重要贡献是改革现行的欧盟决策方式。其核心是在《阿约》的基础上进一步扩大以特定多数方式决策的事项，缩小以全体一致方式决策的范围。此外，根据欧盟成员国增多和成员国之间力量对比将随之发生新变化的趋势，《尼斯条约》对各成员国的加权票和理事会的法定多数票数进行了相应的调整。

《尼斯条约》另一个重要发展是对现行的欧盟主要机构进行了一系列的改革。对于未来的欧盟委员会，在组成人员方面将取消大国优势地位，改为一国一员制，并继而将委员会的委员名额改为小于成员国的总数，以提高委员会的工作效率，未来的欧盟委员会主席的职权将得到加强。未来的欧洲议会议员总数和各成员国的分配名额也作了相应的调整。《尼斯条约》对欧洲法院进行改革的力度似乎更大，所提交的有关该法院的一系列改革方案最后在政府间会议上都获得通过。其中主要是加强和扩大初审法院的管辖权和扩大欧洲议会提出诉讼的权利。此外，《尼斯条约》对于审计院、经社委员会和区域委员会的组成及其成员的产生均做出了一些调整。

在尼斯会议上，除了上述事项外，还就下列问题展开了讨论：(1)欧盟基本条约的简化，即将现行的四个条约的规定合并为一个条约，增强条约的清晰度和可读性；(2)欧洲联盟内的权能划分，即哪些权能在欧共体层面上行使，哪些应该在国内和区域层面上行使，以及如何使不同的立法和行政场合之间的交互作用更为有效；(3)《基本权利宪章》与《欧盟条约》的融合，即根据尼斯会议宣言将《基本权利宪章》合并到《欧盟条约》之中。为此，在《欧洲联盟未来宣言》(《尼斯条约》的附件)中，政府间会议决定将就这些问题展开更加广泛和更加深入地讨论。

关于《尼斯条约》对欧洲联盟所注入的新的法律内容，本书将结合以下各章的有关主题逐步进行具体阐述。