体育暴力与欧盟司法合作的法律问题

第二节　体育暴力与欧盟司法合作的法律问题

欧洲的国际体育赛事尤其是国际足球比赛几乎都是跨国性的活动，一些欧洲足球比赛甚至是由两个或者更多的国家来联合主办。在欧盟，涉及边境检查的基本法律文件就是《申根协定》。自从1985年签订以来，《申根协定》除了成立文件外，还有其他几个相关的条约和附件。为控制欧盟体育暴力需要欧盟范围的国际刑事和司法合作，《申根协定》就是最主要的合作根据。

一、“申根成果”之发展

1985年6月14日，来自法国、德国、比利时、荷兰和卢森堡五国的代表，在卢森堡小镇申根签署了旨在消除签字国之间内部边界控制的《申根协定》(Schengen Agreement)，即关于逐步取消边界检查的条约。这一协定旨在实现欧洲国家特别是欧盟成员国之间的人员和货物自由往来，以加速欧洲统一进程。其主要内容包括:相互开放边境，包括在协定签字国之间不再对公民进行边境检查;外国人一旦获准进入“申根领土”内，即可在协定签字国领土上自由通行等。

1990年6月，西班牙、葡萄牙、意大利和希腊4国加入《申根协定》。同月，《申根协定》9个签字国又签署了由100多项条款组成的《申根公约》(Convention Implementing the Schengen Agreement)，对9国领土内部开放后在警务、海关和司法等方面的合作作了具体规定。在废除边界检查后，该公约的目的是想成立一个共同的安全和司法区域。由于一些必要的技术和法律问题，公约直到1995年3月26日才正式生效。其后，其他的几个国家也加入申根公约，包括意大利、希腊、奥地利、丹麦、芬兰、瑞典以及两个非欧盟国家挪威和爱尔兰。

1999年5月欧盟《阿姆斯特丹条约》生效后，“申根成果”^[22]被纳入欧盟的框架内。一个专门的申根议定书授权《申根公约》签约国可以在欧盟框架内进行合作，“申根成果”的内容以及根据《申根公约》而成立的执行委员会的决议适用于除英国和爱尔兰外的所有欧盟成员国。另外，为了厘清“申根成果”的范围，欧盟部长理事会在《阿姆斯特丹条约》生效后通过了两个决议。^[23]除了规定“申根成果”的范围外，第二个决议还规定了“申根成果”包括的条款和决议的法律效力。对于“申根成果”纳入欧盟框架而言，《欧共体条约》中的两个条款具有至关重要的作用，分别是关于边境控制的第62条及庇护和移民政策的第63条。欧盟理事会取代了《申根公约》执行委员会的地位，申根秘书处也被纳入了理事会秘书处。

对于《申根公约》而言，欧盟成员国英国和爱尔兰是两个比较特殊的国家。在“申根成果”被纳入欧盟框架之后，英国和爱尔兰可以不遵守申根条约，但可以随时接受全部或者部分申根条约的条款。根据《欧共体条约》第4条(前第3a条)规定，英国和爱尔兰可以不承认理事会作出的决定或者措施，也可以在向理事会提出某提案或者动议之后的3个月之内将其愿意参加拟议措施的制定和实施工作的决定书面通知理事会并因此而取得参加决策程序的权利。^[24]在理事会通过了旨在实施《欧共体条约》第4条(前第3a条)的措施后，英国和爱尔兰可随时将其愿意接受此项措施的决议通知理事会和委员会。^[25]但是，前述规定不得损害将申根成果纳入欧洲联盟框架的议定书。^[26]而且，只有爱尔兰可以将其不再愿意接受本议定书各项规定的指导的决定书面通知理事会轮值主席。在此种情况下，诸条约的正常条款适用于爱尔兰。^[27]英国目前还没有加入申根区，但已签署了安全方面的协议。

根据《申根议定书》规定，英国和爱尔兰可以随时声明接受“申根成果”中的任何条款。1999年，英国要求加入“申根成果”中的部分协议，即在刑事方面进行刑事警务和司法合作，反对毒品以及建立申根情报系统的协议。^[28]英国的目的是想保有对自己边境的控制权，这是与《关于欧共体条约第14条的某些条款适用于联合王国和爱尔兰的议定书》规定的精神是一致的，即英国不想受“申根成果”中的某些条款的约束，而这些条款是与取消欧盟内部边境控制有关的。英国人感兴趣的是刑事问题上的刑事警务和司法合作，包括参加申根情报系统。^[29]英国积极参与的事项在2000年5月29日的理事会决议中有明确规定。^[30]爱尔兰也作了和英国类似的决定。

自2004年5月1日起，10个新成员国正式加入欧盟，欧盟成员国增加至25国。2007年12月21日零点起，匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、波兰、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和马耳他9个2004年才加入欧盟的国家也将成为申根大家庭中的成员。《申根公约》的“边界”将再一次得到拓展。

二、内部边界检查

《欧共体条约》第14条规定了内部市场的法律含义，即是一个无内部边界的区域，商品、人员、劳务和资本可以自由流通。内部市场的创立以及“申根成果”的完善逐步废除了欧盟成员国之间的内部边界检查问题，因此确保了人员等的自由流通。第18条规定联盟公民有权在成员国领土内自由迁徙和居住，前提条件是遵守《欧共体条约》规定的限制和条件以及为执行本条约的规定而通过的相关规范。

《欧共体条约》第62条以及“申根成果”就边界限制问题作了规定。第62条规定，理事会应在《阿姆斯特丹条约》生效后的5年时间内根据第67条规定的程序采取如下行动:根据第14条的规定，指导旨在保证取消内部边界中的对联盟公民或者对第三国公民的任何控制的措施。第67条规定的程序意味着在阿姆斯特丹条约生效后的5年过渡期内，理事会应以全体一致同意作出决定。在5年过渡期满后，理事会以有效多数同意予以通过有关的决定(包括签证、庇护、移民和其他有关人员自由流动的治安事项)。

《申根协定》有关边境控制的核心问题是第2条规定，即自从1985年6月15日起，在人员流动方面，对于慢速通过一般边境的民间车辆，刑事警务和海关部门只需要进行简单的视觉检查，不必要求此类车辆停车。当然，通过抽查可以对边境进行控制。第17条希望能够长期废除人员流动方面的边境检查。对于外部的边境检查问题，《申根公约》第2条第1款规定缔约国应当承担更广的义务，即“无论何时，内部边界的人员通行不应当接受任何检查”。然而，当公共秩序或者国家安全问题需要并且征得其他成员国同意后，缔约国也可以临时决定在情势需要的时候进行内部边境通行检查。不过，废除边境检查并不影响外国人向其前往的成员国主管当局进行报告的义务。欧盟部长理事会的一个决议指出，《欧共体条约》第12条是《申根公约》第2条的效力根据。^[31]

在2000年以后欧洲举办的重要体育赛事期间，为控制边境检查，东道国如果是“申根成果”缔约国，几乎都是暂停执行《申根协定》。^[32]《申根公约》第2条第2款规定的废除边检的例外条款在公约执行委员会于1995年12月通过的一个决议中有所规定。^[33]那些打算短期恢复内部边境检查的缔约国必须通知其他有关的国家，该通知应当包括执行有关措施的理由、执行幅度和时间以及协商要求。该国必须明确哪些事件可能会对其公共秩序或者国家安全带来危险、是否全部或者仅仅是部分边境恢复检查、检查开始的时间和持续期限以及希望其他国家能够配合采取的措施等。有关通知必须发送到欧盟理事会成员国和理事会秘书处。

对于英国而言，《关于欧共体条约第14条的某些条款适用于联合王国和爱尔兰的议定书》第1条指出，英国仍有权在与其他成员国的交界处对寻求进入英国的人员实行为了以下目的在英国看来是必要的边界控制:(1)对于欧洲经济区的成员国公民和他们行使共同体法律所授权利的受赡养者，或者那些依照一项对英国具体约束力的国际协定而享有权利的其他国家的公民是否享有进入英国领土的权利进行核实;(2)对是否准许其他人员进入英国作出决定。该议定书并不影响英国和爱尔兰之间的旅游问题，因为他们之间存在着关于旅游方面的特别协定。

虽然2004年的《欧盟宪法条约》也规定了联盟内部边界的控制问题，但随着2007年《修改欧盟条约和建立欧洲共同体条约的里斯本条约》(以下简称《里斯本条约》)^[34]的通过，前者的规定没有了任何意义。《里斯本条约》第61条第2款对联盟内部边检问题作了规定，即“基于成员国之间的团结，联盟将确保取消内部边境对人员流动的控制，形成一个共同的庇护、移民和外部边控政策，这对第三国国民是公平的。无国籍人应当被视为第三国国民。”

三、跨境刑事警务合作

内部边检的废除为刑事犯罪分子跨越过境打开了方便之门。为了阻止跨境罪犯的增加，《申根协定》也对刑事警务合作作出了规定，缔约国的刑事警务部门有进行合作的义务，并为此目的交换有关的信息情报。合作的重点是共同打击刑事罪犯，尤其是非法贩卖麻醉药品、武器、非法入境者以及海关、税收和走私贩卖的腐败分子。^[35]当然，体育暴力分子也应是各国刑事警务部门进行合作防范的重点对象之一。

《申根公约》第三部分涉及“刑事警务和安全”问题。公约第39条第1款规定，为预防和打击违法犯罪现象，缔约国应确保刑事警务部门在遵守各国国内法的前提下，在权力范围内进行互相合作和帮助。第40条和第41条也对跨境监视和追捕问题作了详细的规定。自从《马斯特里赫特条约》通过以后，国际刑事警务合作开始成为欧盟急需考虑的第三个重要问题，欧盟为此在1992年成立了欧洲警察组织(EUROPOL)，目的是帮助欧盟成员国在预防和打击有组织的国际犯罪方面进行更加密切和有效的合作，尤其是毒品贩卖、非法移民、汽车贩卖、人口贩卖和恐怖主义等。

1995年通过的《EUROPOL条约》对其任务作了规定。具体来讲，EUROPOL的任务和帮助成员国完成的工作包括如下几点:鼓励成员国之间互换情报;迅速将有关的刑事犯罪信息通知相关成员国的主管部门;帮助调查违法犯罪现象;建立计算机情报网络;对在欧盟范围内的调查提供专业知识和技术帮助;根据成员国提供的和通过其他途径得到的信息情报制订战略和刑事分析报告等。

《欧洲联盟条约》(即《阿姆斯特丹条约》)强调了在制裁国际刑事犯罪方面的司法和刑事警务合作问题。联盟的目标是通过在成员国之间开展刑事警务与司法合作、防止和惩治种族主义以及仇外主义的共同行动而建立一个自由、安全和公正的地区。^[36]根据第30条规定，警务合作领域的共同行动应当包括以下四个方面的内容:第一，有关主管当局之间的业务合作，包括与预防、侦破和调查犯罪行为有关的警察、海关和成员国国内其他专门执法部门之间的合作;第二，有关信息的收集、存储、处理、分析和交换;第三，在培训、交换联络官员、临时调任、装备使用以及法医研究方面的合作与联合行动;第四，对与严重的有组织犯罪形式有关的调查技术的共同评价。^[37]

欧洲警察组织内部也需要进行刑事警务方面的合作。在“申根成果”规定的刑事警务合作领域，一些欧盟国家率先签署了有关的双边或者多边协议。例如，比利时、德国、法国、卢森堡、荷兰、奥地利和西班牙2005年5月在德国小城普吕姆签署旨在深化跨国警务和司法合作的《普吕姆条约》(Treaty of Pruem)。该条约的核心任务是通过国家间数据库共享改善信息交流，以打击恐怖主义、跨国犯罪和非法移民。2007年1月15日，欧盟司法和内政部长在德国德累斯顿举行的非正式会议上同意将有关警务数据交流的《普吕姆条约》纳入欧盟法律框架，以改善欧盟内部跨国警务合作。^[38]而双边合作的典型例子是主办2000年欧洲杯比赛的荷兰和比利时为了欧洲杯的安全而专门签订的《贝尔根奥普佐姆条约》(Treaty of Bergen op Zoom)。^[39]该公约纳入了《申根公约》第42条和第43条的内容，涉及跨境的刑事警务部门的合作以及跨境合作参与的后果。^[40]

《欧盟宪法条约》里也有3条规定了刑事警务合作问题。但因为其几乎没有再次生效的可能，在这里不作赘述。2007年的《里斯本条约》关于刑事警务合作的第69F条和第69G条取代了《欧洲联盟条约》的第30条。

具体来讲，《里斯本条约》第69F条规定:

(1)欧盟将会确立成员国有关主管当局之间的业务合作，包括与预防、侦破和调查犯罪行为有关的警察、海关和成员国国内其他专门执法部门之间的合作。

(2)欧洲议会和欧盟部长理事会在其法定权限内可以采取以下有关措施，即收集、存储、处理、分析和交换相关的信息情报，鼓励在装备使用以及犯罪侦察研究方面对有关人员进行培训和交换合作，对与严重的有组织犯罪形式有关的调查技术进行共同评价。

(3)根据特殊的法定程序，欧盟部长理事会可以制定有关主管部门之间进行合作的具体措施。在征询欧洲议会的意见后，理事会的行动必须与其相一致。

如果两者之间不一致，至少有9个成员国可以要求将有关措施的草案提交理事会，此时应暂时中止理事会的工作程序。经过讨论并取得一致意见后，为了能够重新通过该草案，理事会应在暂停工作后的四个月内将有关的草案发回理事会。

如果在规定的时间内还没有达成一致意见，或者至少有9个成员国希望能够在有关草案的基础上进行合作，就应当通知欧洲议会、理事会和欧盟委员会。在此种情况下，《欧盟条约》第10条第2款和本条约第280D条第1款规定的有关继续加强合作的授权应当被认为已经获得，继续合作的条款就将适用。

前述第二自然段和第三自然段规定的特别程序将不适用于根据“申根成果”所应当实施的行动。^[41]

《里斯本条约》第69H条主要就EUROPOL的任务作了规定。根据该条规定，首先，在预防和打击严重影响两个或者更多成员国的恐怖主义以及欧盟共同利益的犯罪或者犯罪形式方面，EUROPOL的任务应当得到成员国刑事警务部门和其他法律执行部门的支持和加强。其次，欧洲议会和理事会可以在其权力范围内通过制定有关的规则来确定EUROPOL的组织结构、运作、行动范围和任务。这些任务包括搜集、存储、处理、分析和互换有关信息情报尤其是成员国或者第三国的主管部门提供的情报;协调、组织和执行成员国主管部门共同或者由某一调查小组启动的调查行动。这些规则也应当规定由欧洲议会对EUROPOL活动的审查程序。再次，EUROPOL从事的任何行动都必须与成员国或其所辖范围内的主管部门有联系并征得其同意。任何强制性措施的适用都必须是各国国内主管部门专有的权力。^[42]

由此可见，欧盟规定了较广范围的刑事警务合作，但是根据欧盟特殊程序通过的一些措施不得适用于“申根成果”的某些行动。EUROPOL可以在很广的范围内促使成员国进行刑事警务方面的合作，但其本身不能实施任何强制性的行动，这是成员国专属的权限。EUROPOL不是取代各成员国打击刑事犯罪主管机关的机构，而只是其重要补充。各成员国的主管机关对犯罪的预防、侦察和惩处等各方面仍然享有完全主权，它们的刑事管辖权在实质上没有受到EUROPOL的任何限制。^[43]

在欧洲体育运动与暴力控制的问题上，“申根成果”和《欧洲联盟条约》以及《里斯本条约》是有关成员国进行刑事警务合作的主要法律根据。申根协定体系是欧洲国家一体化道路上的一个重大成果，它充分反映了缔约国统一警务合作制度和司法合作制度的意愿。其意义并不仅仅在于废除成员国彼此之间的内部边境检查，至少在理论上，通过加强各国警察、海关和移民当局的合作，通过SIS的运作，它们的共同外部边境得以巩固。不仅如此，内部边境实际上也在某些方面得到强化，因为根据有关规定，警察和移民部门可以在边境20公里范围内执行任意检查，旅馆和野外露营的旅客也必须登记国籍并提供身份证明。各国当局仍然保留了制定本国监控制度(例如身份证和职业检查)的自由。^[44]

但是由于“申根成果”的缔约国与欧盟成员国之间还有些不同，一些国家还对欧盟条约的规定提出了自己的保留意见，这就使得某些具体条款的执行会遇到麻烦，例如英国足球流氓跨越英吉利海峡到欧洲大陆所可能引起的潜在暴力以及有关国家之间的警务合作问题就是比较典型的。无论是根据“申根成果”还是《里斯本条约》的相关条款的规定，尽管各国的权力让渡很大，但仍然有限，最基本的强制执行权仍然保留在各国的专属管辖内。实际上，虽然有关条款的执行将会在更广泛的范围内预防和打击体育暴力及实现刑事警务合作，但是，如果不消除各国在移民、刑法和出入境法等方面的差异，不进一步协调各缔约国的关系以及改善内部合作机制，那么缔约国之间的合作将难以完全达到预期的效果。有关国家警察定期或者不定期宣布暂停《申根协定》的执行就是一个明显的例子。