实现社保均等服务

江苏省苏州市社会保险基金管理中心 谭国明 王原

社会保障公共服务是基本公共服务体系的重要组成部分，是各项社会保障法律法规、政策制度得以完整、高效贯彻落实的途径，是满足群众日益增长的社会保障公共服务需求的具体措施，是开展社保经办工作的根本目的，也是检验社保经办机构经办能力的重要指标。社保服务体系建设和完善的重要目标是实现服务“均等化”，指以公民平等的享有权为基础，以社保经办机构为责任主体，以实现城乡居民在社会保障领域参保机会均等、结果均等、水平一致为目标，平等地、非歧视性地为城乡居民提供与其基本需求相适应的普惠性社会保障公共服务。

一、推进社会保障公共服务均等化具有重要的现实意义

当前，苏州市正处于建设全面小康社会，扎实推进“三区三城”建设、富民强市、率先基本实现现代化的关键时期，市委市政府提出打造“宜居新苏州、创业新天堂、幸福新家园”的发展目标，在此背景下，苏州市推进和实现社会保障公共服务均等化，具有重要的现实意义。

1．推进社会保障公共服务均等化，是党中央、国务院作出的重大战略部署

党的十七届五中全会提出“加快健全基本公共服务体系，实现基本公共服务均等化”的重要发展目标。2010年11月，人力资源和社会保障部副部长信长星在人力资源社会保障公共服务专题研讨班上指出，“加强人力资源社会保障公共服务体系建设，是落实中央战略部署和实现包容性增长的迫切要求，是贯彻落实科学发展观和满足人民群众新期待的迫切要求，是建设服务型政府的迫切要求”，从宏观上阐述了社会保障公共服务体系建设的重要意义。社保服务均等化体现了我党民生为本的执政理念，凸显了公平正义的社会价值诉求，对缩小区域和城乡发展差距、实现社会公平正义的分配、确保人民共享发展成果都具有重大的政治和经济意义。

2．推进社会保障公共服务均等化，是健全完善社会保障体系的一项重要内容

随着《社会保险法》的出台和各项社会保障制度快速推进，已从制度层面上逐步实现城乡居民“全覆盖”，公平正义的制度设计初衷要求社保服务必须实现均等化。一方面，社会保障公共服务是社保制度得以贯彻落实的途径，其项目和内容与老百姓切身利益紧密相关，参保人员日益强烈的公共服务需求和诉求对均等化服务提出必然性要求；另一方面，社会保障公共服务均等化保障了机会均等，有利于实现对社会弱势群体的有效保护和照顾，与社会保障制度普惠和特惠相济、责任与义务对等的制度设计理念完全契合。因此，建立与“统筹城乡、覆盖全民”社保制度相适应、面向基层和民众的社会服务体系，既是保障和改善民生的迫切要求，更是社会保障性质和职能的最终体现，是社会保障体系建设的一项重要内容。

3．推进社会保障公共服务均等化，是经济社会和社会保障事业发展的内在要求

改革开放以来，苏州从鱼米之乡迅速成长为新型的工业化城市，经济社会发展指标在全国大中城市一直处于领先地位。经济的快速发展带来外来人口的飞速增长，带来城乡差距不断缩小，带来社会和谐的呼声越来越大，不断推动苏州政府职能和管理体制转型。“张家港精神、园区经验、昆山之路”等政府服务品牌纷纷建立，证明服务理念已扎根于苏州各类政府机构。

在此基础上，苏州市被江苏省委、省政府确定为城乡一体化发展综合配套改革的唯一试点地区，近年来人社部门积极推进社会保障城乡一体化发展、实行普惠城乡居民的社会保障政策，以“人人享有社会保障”为目标，建成城镇职工养老保险、新型农村基本养老保险、城乡老年居民社会养老补贴三个层次的养老保障体系；初步建立了基本医疗保险、大额医疗费用社会共济、地方补充医疗保险和社会医疗救助“四位一体”的、覆盖对象宽泛、保障功能齐全的医疗保险体系；同时，少年儿童医疗保险制度、城镇老年居民医疗保险制度等多项制度在全国率先实行。一系列制度的快速推进，呼唤社保公共服务脚步的及时跟进，同时也为社会保障公共服务均等化奠定了制度及政策基础。

二、苏州建设社会保障公共服务均等化的目标及成效

苏州市社会保险基金管理中心是苏州市社会保障公共服务的责任主体，中心从1998年成立以来，加快推进社会保障公共服务均等化步伐，围绕“打造15分钟社保公共服务圈，建设e化经办服务体系”的工作目标，以“路途是否近了，时间是否短了，手续是否简便，待遇是否准确”为具体衡量指标，不断拓展服务内容，创新服务手段，形成“保障对象全员化、待遇享受多元化、管理服务社会化、公共服务人性化”的经办管理服务特色，在全市范围内建立起了“统筹城乡、覆盖全民、管理规范、流程科学、服务到位”的社会保险公共服务体系，不断提升服务满意度，并形成以下几方面服务特色：

1．全民同享——“无差别”的社会保障公共服务

随着苏州市社会保障事业的快速发展，制度覆盖范围日益扩大，除城镇企事业单位职工以外，已逐步将外来务工人员、灵活就业人员、被征地农民、无业老年居民、学生儿童、特殊困难人群甚至外国人全部纳入社会保障制度体系，在全国率先实现了党的十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，被确定为全国“统筹城乡社会保障典型示范区”。在制度快速推进的同时，社会保险经办管理同步跟上，积极行使社会保险经办机构“管理一生、记录一生、保障一生、服务一生”的职责，确保城乡各类参保人员平等享有参保权利，均等享有公共服务，参保覆盖率稳步增长，城乡社会保障水平逐步提高，社保公信力和吸引力大幅提升。至2011年年底，苏州市城镇职工基本养老、医疗、工伤、生育、失业参保人数分别达到357．6万人、460．6万人、333．4万人、339．1万人、282．1万人，遥领全省各市之首；户籍人口社会基本养老保障覆盖率达到98%以上，基本医疗保障覆盖率达到99%以上。

2．诸险合一——整合高效的社会保障公共服务

苏州市社保中心成立时，针对各项保险分散经办的弊端，按照以人为本、方便群众的工作理念，实行各项业务统一集中化管理方式，“诸险合一”经办各项社会保险业务，同时承担企业退休人员社会化管理服务、社会医疗救助、社会保险稽核审计、信息建设和维护等工作职责。中心在开发完成“苏州市区社会保险信息管理系统”基础上，规范服务流程，统一服务规章，简化经办手续，推行窗口化服务和一站式服务，有效整合同类资源，减少重叠服务导致的浪费，实现社会保险经办高效便捷。

3．服务下沉——延伸到家的社会保障公共服务

随着苏州市社保制度纵深发展，服务范围逐步从单位职工扩展到全体社会成员，服务对象从重点面向单位转变为面向大量基层群众，因此必须以尽可能方便群众为基本原则，使基层群众可以便捷、高效地获得各项社保服务。按照“数据向上集中、服务向下延伸”的总体思路，苏州市通过纵联四级、包含各险种业务的“社会保险社区管理服务平台”系统，将社保经办工作向街道（镇）劳动保障事务所、社区（村）劳动保障服务站延伸，形成“两级政府，三级管理，四级网络”的管理服务体系，方便百姓就近就地办理社保业务。目前，社区已成为城乡居民家门口的“社保中心”，退休人员管理服务、农村养老保险登记办理、居民医保申报缴费、居民养老补贴申请、学龄前儿童医保申报、社会保险咨询查询等业务均能在社区完成。同时，全市135个街道（乡镇）、1721个社区（村），配备1981名专兼职协管员，与社区退管小组长共同组成退管服务队伍，为全市企业退休人员组织开展冬送温暖、夏送清凉、春秋旅游、重阳祝寿、免费健康体检、“姑苏老年之星”评选等特色品牌活动，极大提高了企业退休人员的社区归属感。此外，中心充分调动各方社会资源，形成了机构经办为主体，合作经办为辅助的模式，借助社会力量将社保服务网点不断扩展，离退休人员领取养老金、灵活就业人员缴纳社保费均可在银行网点就近办理，遍布全市的400多家定点医疗机构为参保人员划卡就医提供了便利。

三、苏州市建设社会保障公共服务均等化的主要措施

目前，苏州全市共有9个社会保险统筹地区，包括市区统筹范围（含市本级、沧浪区、金阊区、平江区、高新区）、吴中区、相城区、昆山市、常熟市、吴江市、太仓市、张家港市，以及实行新加坡模式公积金制度的工业园区。至2011年末，全市（五市六区，不含工业园区）共有社保经办机构20家，全市社保经办机构人均服务人次比为1∶23261，远远高于全国平均水平1∶6359（2009年）的比率。以苏州市社保中心为例，中心设置18个职能科室，60个服务窗口，平均每月有1250名参保人员达到退休年龄办理退休及养老金核定手续，2．4万户用人单位为62万职工缴纳社会保险费，3万名参保人员在市区统筹范围内转移社会保险关系，8万名灵活就业人员通过银行缴纳社会保险费、2亿元医疗费用由各项社会医疗保险基金结付、4亿元养老金通过银行向23万名企业退休人员社会化发放。

在经办服务工作面广量大的压力下，苏州市社保中心以增强政策执行力为重点，以创新服务为着力点，以加强内部管理为抓手，不断提升社保经办管理服务水平，采取大量卓有成效的服务措施推进社保服务均等化目标的实现。

1．在经办方式上，实行窗口服务和“e”化服务兼容，提升社保公共服务便捷性

在窗口服务方面，苏州市不断细化机构职责，优化岗位设置，建章立制加强作风效能建设，采取“科室自查、日常巡查、实地检查、审计核查、暗访抽查”五种方式对科室和工作人员进行综合评估，以开展“窗口月度服务明星”评选活动带动优质服务氛围的形成；建立工作人员内部集中培训制度，通过开设“社保大讲坛”，提高社保员工的操作技能和业务素质；加强岗位轮岗和中层干部竞聘上岗，打造一支“政治过硬、业务熟练、作风优良”的社保经办机构工作人员队伍。

但随着参保服务对象、业务经办范围、基金收支规模以几何级增长，经办机构基础建设前进步伐，越来越滞后于参保人员成倍增长带来的服务需求，“优质服务”必须通过提升经办管理能力来根本解决。为此，2007年，苏州社保中心提出“以创新促效率，向技术要效能”的经办思路，突破传统的窗口经办模式的场地、时间、经办人员数量的限制，为参保单位和个人建成“e”化服务大厅，包括“网上申报、大市范围内网上异地转移、网上异地就医、企业退休人员网上属地化管理、网上资格认证、网上支付”六大网上业务，有效提高经办服务效率，变集中限时办理为分散、常态化办理，减少参保人员排队时间和往返奔波。

“网上申报”是针对参保单位提供的服务，网上申报系统采用B/S模式即浏览器/服务器模式，通过对传统业务模式下的相关业务流程和要求进行量化和标准化，利用信息技术程序化实现业务审核和限定。并通过苏州市数字证书认证中心第三方权威认证，取消申报业务的纸质材料。网上申报单位足不出户、随时随地办理缴费基数申报、参保人员增减、社保关系统筹区内转移、数据查询等业务，极大提高了经办效率，有效缓解了社保经办机构的窗口经办压力。截至2012年3月，苏州市区加入网上申报系统的单位2779家，涵盖职工43．4万，成功操作记录193．22万条。

“网上待遇支付”安全便捷，为参保职工安全便捷的领取社保待遇提供新渠道，保证5个工作日内资金便可到个人账户，既减少单位垫支，待遇发放周期又大大缩短。截至2012年3月，苏州市区支付待遇485笔，共计455万元。

“网上异地业务”则是为参保人员提供的服务，依托于社会保障业务专网，在苏州市区建立“异地业务交互平台”，通过各地社会保险经办机构对异地业务的访问和操作，与各地业务管理系统相衔接，实现跨统筹区转移、就医等业务数据无障碍交换，完成业务办理。几项业务实施后，使大市范围内社保关系异地转移实现“无缝”对接，开创“人未到，信息化标准化数据先到”的网上转移模式，截至2012年3月，大市范围办理社保关系网上异地转出89074人次，转入74420人次；使异地就医坚冰消融，在全省率先完成医疗费用联网结算，按照“就医地目录，参保地政策”的费用结算方法，在苏州九个统筹区内实现就医费用网上结算、就地报销，截至2012年3月，大市异地就医申请5705人，结算费用11366人次，医保基金支付1593．77万元；使异地居住企业退休人员实现属地化管理，无需转移社保关系，就可享受到居住地社会化管理服务，截至2012年3月，全市共有20567名退休人员纳入网上属地管理系统；使异地资格认证实现“有情无声”，通过社区退管协管员对居住在本辖区的异地退休人员主动上门慰问服务，完成资格认证。网上业务交换平台的建立，为大市范围内的流动职工架起方便之桥，很好解决了与广大参保职工利益息息相关的民生问题。

2．在信息公开上，实行主动服务和个性服务并重，提升社保公共服务可及性

随着社会保障惠民政策接连出台，城乡居民各类人员被纳入社会保障体系，参保人员维权意识逐步增强，掌握社保政策、查询个人参保缴费情况等各种公共服务需求越来越多样化和个性化。苏州市社保中心一方面加强主动服务意识，通过各种宣传途径建立百花齐放的大宣传格局。办好“一报一刊一网站”（即《社保园地》月报、《苏州社会保险》专刊、“苏州社保中心”网站），在此基础上，中心突破传统宣传模式，利用新型宣传媒介推出了社会大型显示屏、公交移动电视、苏州广电总台新闻综合频率“老年社保”版块、电视公益广告宣传片等宣传方式，并与报刊、广电、网站等各大新闻媒体保持良好合作关系，不定期开展“年度十大亮点评选”、“十大姑苏老年之星评选”、等群众广泛参与的专题活动，打造全方位、立体式的“大宣传”格局，将社保信息主动送到百姓身边。

另一方面，针对城乡居民个性化的服务需求，建立以人为本的信息查询体系。充分利用各类社会服务资源，通过168声讯电话、电子触摸屏自助查询系统、社保中心门户网站、“掌上社保”手机短信查询平台、自助查询打印等信息化渠道，建成“五位一体”的公共数字查询平台，加以发放养老、医保年度对账单和系列宣传活页、问答手册等传统纸质媒介，协助出具参保缴费及待遇享受证明，营造以“放心参保、明白缴费”为宗旨的“阳光服务”氛围，使参保人员足不出户或在家门口的社区就能轻松知晓本人参保缴费情况。

3．在基础管理上，实行标准服务和精确服务相结合，提升社保公共服务规范性

“标准化”和“精确化”服务是近年来社会保障公共服务领域的讨论热点，苏州市社保中心多年的管理服务实践为此进行了有益探索。2010年，苏州市社保中心被列为《社会保险服务总则》国家标准制订工作组成员单位，并以此为契机，积极参与标准制订工作。中心从2006年开始编印《业务环节》，业务环节由最初的678个逐年增加到936个，形成了横贯五大险种全部“收支管服”业务，纵连市、区、街道、社区四级机构的标准化工作链；制定《苏州市社会保险基金管理中心规章制度汇编》，涵盖行政、业务、财务、审计等68项管理制度，使社保经办机构的“数据流”、“基金流”、“信息流”相互独立又紧密衔接，人员、科室、职责既相互促进又相互监管；全国首创制定印发的社保《业务规程》，共计12个部分、149项、708条，共计10．7万字，涵盖了社保业务经办的全过程，反映了我市统筹城乡、覆盖全民、五险合一的经办模式和特点；编印《社会保险政策与业务》专刊、《苏州市社会保险财务统计报表制度》、《社区社保经办实务手册》向各级经办机构全体工作人员发放，推动了全市各类社保经办工作的规范化操作；启动“苏州市区社会保险政策业务查询平台”并延伸到全市各级社保经办机构，按照“业务所需、平台尽有”的设计原则，为全市社保经办机构工作人员提供“一站式”的政策业务查询服务，有利于加快全市社保经办工作的规范统一和同步发展，全面提升服务能力和管理水平，为城乡居民提供规范、均等、便捷、高效的社保经办管理服务。

社会保障精确服务则由信息管理系统保驾护航。信息管理系统建设和完善是参保群众办理参保、享受待遇、查询信息等一切社保服务需求的基础。苏州市高度重视信息系统建设工作，所有政策业务的落实力求杜绝“手工”操作，做到信息系统“先行”。经过对应用软件的历次升级和完善，社保信息系统已涵盖五大险种、十余个子系统，覆盖各类参保人群，连接市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级机构，延伸至各医疗、金融单位以及地税、财政、审计、公安等相关部门。并通过在张家港市建立数据备份，实施社保数据实时异地备份系统，提高防御突发风险能力，进一步维护信息数据安全。强大的信息系统成为“五险合一”经办管理模式的有力支撑，促进了业务经办工作的高效、持续发展。

四、推进社会保障公共服务均等化的政策建议

结合苏州社会保险公共服务均等化实践经验和发展现状，笔者认为推进社会保障均等化建设的总体目标应该是：按照“统筹城乡、保障全民、精确管理、效能经办、服务至上”的理念，不断优化经办模式，提升管理服务水平，建立与统筹城乡社会保障体系相适应、以满足服务对象需求为导向、面向全体社会成员的社会保险公共服务体系，努力实现公共服务的均等化和可及性。但也要清醒地认识到，当前社保经办机构普遍面临“统筹层次不高、人员短缺、基层力量不足、社会压力大”等多种矛盾，现结合苏州经办工作实际，就如何进一步推动社保服务均等化提出几点政策建议。

1．将提高统筹层次作为推进社会保障公共服务均等化的基础工作

以苏州为例，仅苏州市市区（不含县市）就分为市本级、工业园区、吴中区、相城区四个社会保险统筹区，各统筹区的政策不尽相同，业务系统相互独立，医院需要提供四套医保卡刷卡系统，持不同卡排不同队伍，已成为三级医院一道“风景线”；同时，参保人员跨区转移社保关系占转移总量一半以上，造成资源浪费，业务量成倍增加，严重阻碍了社保公共服务的便捷化、一体化。因此，应按照部省要求，充分考虑提高养老、医疗、工伤、生育、失业保险统筹层次，并使社保经办机构的管理服务层次与社保基金的统筹层次相对应。随着统筹层次的提高，进一步统一政策制度、经办流程、信息系统，并按照“管理层次提升、服务端口下移”的原则，重新划分管理布局，合理设定各级经办机构职能，通过理顺关系、厘清权限，突破管理体制的条块分割、重复建设和多头管理，不断提升管理服务的一体化，提高社保经办机构的执行能力和管理效率，避免不同统筹区之间的服务差异，缩小服务差距。

2．将规范服务标准作为推进社会保障公共服务均等化的重要内容

《社会保险法》出台后，各级社保经办机构要适应新形势下社会保险经办工作的需要，必须向规范要效益，用标准促服务。在已出台的《社会保险服务总则》、《社会保险服务中心设施设备要求》两项标准基础上，探索建立由基础标准、技术标准、管理标准、业务标准、服务标准组成的社会保险经办标准体系。

在国家层面上，对公共服务的项目、程序、服务方式制定统一的实施标准，对于各级社保经办机构的名称、社保经办服务专用术语以及标志等内容制定基础标准；对于社保经办服务体系中需要协调统一的技术事项制定技术标准；对于涉及社保经办机构工作人员服务态度和行为，服务场地和设施，服务质量等内容制定服务标准。如《社会保险法》要求，社会保险经办机构应当“定期将个人权益记录单免费寄送本人”，人社部可对“个人权益记录单”的格式、内容、数据口径等进行细化统一，提出标准式样，便于各地社保经办机构为参保人员提供从内容到形式完全一致的对账单。

从各地实际来说，由于各地的管理体制和经办服务机构设置存在较大差异，而这些情况又决定着社保经办工作的业务管理和工作流程，对这部分内容目前还不适宜制定全国统一的标准，但可以在各统筹区对管理事项、业务流程中的关键环节等内容探索制定管理标准和业务标准，在统筹区范围内提高业务经办的规范性、统一性、准确性，提升服务满意度。

3．将信息化作为推进社会保障公共服务均等化的重要着力点

根据国家金保工程网络建设要求，从社保事业长远发展、科学发展的角度，结合《社会保险法》相关规定，按照“统一规划、统一标准、网络互联、信息共享、安全可靠、高效便捷、覆盖城乡”的原则，参照金融、金财、金税、金盾等系统信息网络建设模式，大力推进社会保障信息网络建设工作。

以苏州市正在进行的“金保工程”为例，苏州市社保中心以此为契机，适时适度调整优化现有业务经办模式和操作流程，力争信息系统实现既涵盖现状、又破解症结、更促进发展的综合性目标。一是加快“金保工程”延伸覆盖步伐。推进“金保工程”向（社区）乡镇延伸，进一步完善覆盖市、区、街道、社区的四级网络系统：扩大网上申报业务应用范围，增强业务功能，方便参保单位随时、远程办理参保业务，提高办事效率。二是建立形成系统内业务协同联动机制。实现基层平台与市区经办机构业务协同处理，信息资源共享，为网上便民服务和社会保障卡应用提供基础条件；完善并拓展省际、市际社会保险异地业务交互平台，建立全市互通的数据传输、业务联动机制，实现异地社保经办机构间的数据的双向实时传递更加顺畅，并保障设备、网络设施的高效运行。三是加强内外部新型网络协作机制。充分整合利用社会资源，加强与银行等社会服务机构的合作，引入自助服务模式，开发推广技术应用，打造集“申报、缴费、支付、信息查询”等项目于一体的网上办事系统，同时提高服务对象的自助技能，满足用人单位和参保人员缴纳保费、领取待遇、查询打印等需要；加快研究建立与财政、地税、审计、卫生、民政、公安、工商等部门的新型协作机制，重视信息交换平台的建设，加快实现信息资源交换和共享，共同推进人力资源和社会保障事业的发展。