制度建设对于高校的管理和发展，内涵与意义

一、制度建设的内涵与意义

“制度是要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程。”（《辞海》）高等学校制度是指导高等学校按照一定程序依法制定的、要求其成员共同遵守的规程。高等学校制度是一个庞大的体系，各种制度数以百计，内容涉及面广，制度种类繁多，不同的学者和管理者依据不同的标准，对其作出了不同的划分，形成了不同的制度体系。笔者认为，高等学校制度可以划分为基本制度、一般制度和具体制度。

基本制度指大学章程，即关于大学性质、任务以及组织构成和主要行为活动等最基本的内容的原则规定或框架。大学章程是大学的宪法，大学办学的依据。大学的一般制度和具体制度都是围绕这一基础性制度设计的。

一般制度主要涉及机构设置制度、管理制度和工作制度等方面，这些制度下面又包括若干具体制度。机构设置制度是指一定的组织按照其组织目标而设计的机构结构的规则。高校机构包括行政机构和学术机构。管理制度包括决策制度、执行制度、评估制度；人事管理制度、教学管理制度、科研管理制度、资金管理制度、设备管理制度、学生管理制度等。这些制度下面又包括若干具体制度，如人事管理制度包括教师聘任制度、职员聘任制度、分配制度、考核制度、奖惩制度等。工作制度包括人才培养制度、科学研究制度、社会服务制度等。这些制度下面也包括若干具体制度，如人才培养制度包括专业设置制度、学分制、选修制、拔尖创新人才培养制度、学位制等。

制度建设对于高校的管理和发展，具有重要的意义，具体体现在以下三个方面：

1．制度是高校组织赖以存在和发展的基础

无论社会发展，还是为了达到某种目的的社会活动，都必须形成组织。组织是由单个人组成的，人的价值取向具有多元性，利益诉求具有多样性，而社会资源具有稀缺性，因而组织内部的共同活动和人际交往常常会产生冲突。如何使冲突得以限制，组织协调运转？对此，邓小平同志深思熟虑，明确提出：“少数人靠觉悟，多数人靠政策。”一方面，要加强思想教育，提高人们的思想觉悟，激励组织成员为组织利益而不懈奋斗，同时，更重要的是要形成制度。“现代组织要生存和运作，就必须有制度化安排，是制度化的安排使各种行为变得规范和稳定。”^[1]

首先，制度界定了人的活动范围。人的活动必须有一定的范围，一定的边界，否则会导致社会和组织的混乱。制度作为规则，告诉人们应该做什么、必须做什么，也就告诉了人们不能做什么，禁止做什么。人在所规定的界限内活动，得到社会、组织和他人的许可、赞赏和鼓励；超越界限活动，则受到社会、组织的排斥、谴责和制裁。制度作为一种激励机制，通过提倡什么、反对什么、鼓励什么，实际地引导着人们的行为方向，改变人们的偏好，影响人们的选择，激发或约制人的能力的发挥。^[2]

其次，制度规范着人们的社会关系。马克思指出，为了实现人与自然之间的物质变换，人和人之间必须以一定的方式共同活动和互相变换其活动，并必然结成一定的社会关系：“只有在这些社会联系和社会关系的范围内，才会有他们对自然界的影响，才会有生产。”^[3]在社会现实生活中，人是通过制度与社会发生关系。制度的规范系统用一整套行为规则规定着人们之间的关系，如地位和角色、权利和义务。人在制度环境中进行活动，占有一定的地位，扮演一定的社会角色。制度确定的关系不仅使人具有社会性机制，而且是使这些关系成为人的现实关系的机制。^[4]正是制度，使人们的社会关系有序而稳定。

再次，制度建构着人们的社会交往。马克思指出：“这种存在状况只不过是各个人之间迄今为止的交往的产物。”^[5]而且是必然产物：“在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度、相应的家庭、等级或阶级组织。”^[6]而制度一经形成，又构建着人们的交往，为人们的交往提供一套框架和秩序，使人们的交往具有可预见性和可信赖性。因而，制度抑制着人际交往中可能出现的任意行为，使人的行为变得可以预见，为人们的交往提供一种确定的结构，同时还通过限制任意行为和降低冲突可能性的规则以及有关冲突的裁决规则，防止和化解个人之间、个人与群体社会之间的冲突，从而也使复杂的人际交往过程变得更易于理解和预见。^[7]

现代高等学校是一个复杂的组织，人员众多，规模宏大，结构复杂，目标多样，任务繁重，责任重大。学校组织成员包括学生、教师、职员、教辅人员、后勤人员等，其中不乏在国内外有重大影响的学者，在社会上举足轻重的人物。组织成员，特别是教师的活动多样、广泛，既要从事教学、科研，又要面向社会从事各类服务活动。学校是一个开放的生态系统，与政府、企业以及社会方方面面发生着广泛、深入的联系和交往，学校之间面临着激烈的竞争。因此，高等学校制度建设对于学校组织的生存和发展，意义更加重大。著名教育家夸美纽斯指出：“……这类学校的长处全在于制度，它包括了学校发生的一切事。因为制度才是一切的灵魂。通过它，一切产生、生长和发展。并达到完美的程度。哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混乱；而制度恢复之时，一切也就恢复。”^[8]

2．制度影响甚至决定人的全面发展

高等学校组织的根本任务是培养人，培养德智体美全面发展的人才。对学校而言，以人为本就是要以学生为本，以学生的成长、发展为本。人的发展包括个人的类特性的发展、个人的社会特性的发展、个人的自由个性的发展。马克思认为个人的自由个性的发展，包括个人自身中的潜力得到充分发挥，使自身自然沉睡着的潜力发挥出来；个人需要的全面丰富发展，个性的自由发挥。人发展什么、怎样发展、人的发展程度如何，根本上是由生产力决定的，而直接的则是由社会关系即社会制度决定的。关于制度对人的发展的影响，马克思认为：专制制度唯一原则就是轻视人类，使人不成其为人，而这个原则比其他很多原则好的地方，就在于它不单是一个原则，而且还是事实。专制君主总把人看得很下贱。^[9]社会的制度形式影响社会成员的发展。

首先，制度决定和限制了人的发展的方向和程度。一方面，人的发展方向受具体的社会关系、社会制度的制约和塑造。社会是人的活动本身，也是人的活动展开的根据，社会制度是保证社会良性运行的规则，也是限制人们活动界域的框架。正如邓小平同志所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”^[10]20世纪90年代曾经有一个报道，标题是“工人懂得了油比水贵”。意思是由于有了制度，将用油的数量和其业绩、报酬挂钩，因而工人尽力注意节约用油。另一方面，社会制度的发展水平也在一定程度上规定了人的发展程度，有什么样的社会，就有什么样的社会制度，也就有什么样的人性的表现。这是制度对人的发展的作用的量的表现。^[11]

其次，制度激励和推动着人的全面发展。可想而知，如果没有制度，就没有规则，在这种情况下，人的行动是随机的、偶然的。决定行为的唯一尺度只能是个人的好恶或利益，这必然导致社会的混乱和对人性的践踏，根本不可能有人的健康发展。正因为有了制度，才有可能激励和推动人的全面发展。一方面，制度具有信息功能。制度使复杂的人际交往过程变得更易于理解、更可预见，从而也更容易协调个人之间的关系。制度使人们能清楚地测度未来的收益和风险，增强了活动的信心和自觉性，也使人们能在制度框架内最大限度地扩大交往的边界和丰富性。另一方面，制度具有激励功能。制度是人创造的、制定的，是人们为自身利益而设定的规则，好的制度必然有利于人的发展。在人们的实践中，制度通过压抑某种行为而激励另一种行为、通过反对某种行为而褒扬另一种行为，从而传递某种信息，影响人们的选择、激发人的能力的发挥、促进人的全面发展。^[12]

3．制度是社会变革和高等学校变革之间协调的中介

高等学校随着社会的需要而产生，并随着社会的发展而不断变革、发展，同时，高等学校的发展，又推动着社会的变革、进步和发展。社会变革和高等学校变革之间的协调，人们首先想到理念、理念的创新，因为理念是先导。但是如果只停留在理念，没有制度的相应创新，那么这种理念仅仅是一种口号，一种“软弱无力的呼声”。要将理念转化为实际行动，推进学校的改革和发展，必须要通过某种具体的制度才有可能。例如，以人为本的理念是非常好的理念，获得学校师生员工的高度认同。但是，学校的人才培养制度、教学制度、学生管理制度等基本上没有改变，以人为本的理念，大多还停留在口头上。任何高等学校制度都是针对具体社会环境和大学条件的，学校制度随社会的变革而相应改变。社会变革对高等学校制度的影响主要体现在市场化、全球化、大众化、信息化等方面。

市场化对高等学校的影响，首先，表现在资源配置上，政府对学校经费资助方式发生了根本性的变化，表现为政府拨款方式从直接拨款为主转到竞争拨款为主（如招收学生的多少，争取项目的多少等），高校之间的资源竞争激烈。外部资源的市场化又促进校内资源配置方式的变化，竞争也引入到了高校的内部。其次，表现在人才市场的形成。人流是物流的基础，人才的市场流动，改变了“人才单位所有”的状况，教师选择学校，往往要看个人才能发挥的程度、物质利益的高低、对学校的满意度。其次，表现在学生交费上学，自主择业上。学生身份发生了变化，既是教育的对象，又是学校办学的投资者、消费者。这些变化对高校人事制度、学生管理制度提出了挑战，只有通过制度创新，学校发展才能适应经济市场化的外部环境。

全球化对高等学校的影响，首先，表现在人才的全球性竞争，全球几乎所有大学，特别是研究型大学都受到了这个竞争的冲击。所谓顶尖人才的“全球化价格”和“全球化管理”就是一个例证。由于人才全球流动，只有那些能够支付得起在全球有竞争力的价格的，并提供最好工作与生活条件的学校，才有可能招聘留住顶尖人才。现在，中国世界一流大学建设面临的瓶颈之一就是这个“全球化价格”和“全球化管理”。全球化人才竞争的结果之一是，人才流动性增强，组织忠诚度下降，人事管理难度加大。其次，经济全球化带来高等教育国际化，各国、各高等学校之间交往密切，包括学生流动、学者互动、合作研究、联合办学、学位互认、学术交流等。这就要求我们创新学校管理制度，特别是人事制度，以适应全球化、国际化的需要。

大众化对高等学校的影响，首先，表现在学校规模扩大对学校管理所带来的影响。2008年，我国普通本科高校校均学生规模已达14404人，相应的教师、管理人员、后勤人员也大大增加。量的增长必然引起质的变化。变化之一是学校成员之间离散化倾向增大，管理的科层化程度增强。变化之二是学校经费来源的多元化，大量学生实习、实践、就业与社会的联系面更广，因而高等学校与外部环境之间的协调问题更加突出。变化之三是教师管理、教学管理、学生管理中出现了新情况、新问题，例如，大众化条件下，如何培养精英人才；面对差异更大的学生群体，如何加强个性化教育，等等。如何从精英型管理模式迈向大众化管理模式，进行相应的制度创新，任重道远。其次，大众化影响还在于：利益相关者群体的扩大，大学走向社会中心，相应地产生问责制；大学的发展越来越依赖外部社会。相应的制度建设，应重点放在协调利益相关者的关系，大学与外部社会组织的关系方面。

信息化对高等学校管理的影响，主要是通过电子校务，信息技术进入学校管理体系，从而改变了学校的管理方式，需要管理思想、管理制度的变革。首先，在电子校务中，由于信息技术的引入，管理中数据的重要性更加突显出来，要通过数据去发现问题、分析问题和解决问题。因而数据汇报、在线分析处理、基准分析、数据挖掘等对于我国高校管理者来说是一些全新的概念。其次，电子校务的实行，给学校管理提出了新的要求。电子校务是指运用现代化的电子信息技术和管理理论，对传统校务进行持续不断的革新和改善，为高效率的高校管理服务。高校电子校务不仅仅是变化管理运作手段，更重要的是需要我们去设计和重组内部组织结构，再造运作流程，从而实现高校行政管理模式的系统变革，建立适应现代社会发展要求的高等学校管理制度。

对于民办大学而言，加强制度建设还具有特殊重要的意义。公办大学、民办大学各有其优势和劣势，只有充分发挥自身的优势，学校才能更快、更好地发展。在经费投入方面，公办学校主要靠政府投入、学费和社会捐赠，民办大学基本上没有政府投入，由于办学历史短，获取社会捐赠也很难，主要靠收取学费和举办者的投入。在这一方面，民办大学没有优势。在学术资源方面，国家重点学科、博士点、博后流动站等，基本上被公办学校占据了，没有什么优势。在师资方面，由于政策上的差别，高水平教师很难进入民办大学。但是民办大学也有自身的优势，如历史性负担比较小。公办大学由于历史长，离退休人员多，有的已达几千人，而且多数省市，离退休人员基本上没有进入社会保障体系，其所需经费，要由政府和学校来负担。民办大学由于历史短，基本上没有退休人员，今后即便有人退休，也能进入社会保障体系。因此，在这一方面，民办大学具有优势。更重要的优势在于制度方面。公办大学由政府举办，在制度方面受到的相应的制约比较多。例如，公办大学要解聘一个教师，十分困难。民办大学在制度方面的制约相对少多了，灵活性比较大。例如，比较容易建立教师、职员的退出机制、激励机制，从而增强学校的活力。民办大学必须充分发挥自己的优势，否则，在高等教育体系中无法竞争，难以生存。文华学院在2008年暑期会议上，集中研讨了制度建设，提出建立最具活力的人事制度。为此付出了努力，也取得了一定的效果。