继续教育合作办学的现状与出路——浅谈合作办学机制的建立

继续教育合作办学的现状与出路
——浅谈合作办学机制的建立

周晓琴

摘　要:近些年来中外合作办学迅速发展，办学形式多种多样。其中既有成功的经验，也有不尽如人意的地方，值得我们总结、改进。本文仅就高校之间开展的继续教育中外合作办学项目，通过对执行过程中一些现状的分析，浅谈对合作办学机制建立的一些想法，即在规范办学、依法办学的法制轨道上，通过加强监管，积极推行准入资格认定制度和建立健全评估和监督机制，促进合作办学更好地发展。

关键词:继续教育　现状　出路

2003年3月1日中华人民共和国国务院令第372号发布了《中华人民共和国中外合作办学条例》，紧接着2004年6月2日教育部部长周济签发了教育部令20号《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》(以下简称《办学条例》和《实施办法》)。国务院的《办学条例》和教育部的《实施办法》是我们开展中外合作办学的政策依据，也是我们建立中外合作办学运行机制的政策依据。《办学条例》确立了中外合作办学的性质是“属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分”，确立了国家“实行扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展的方针”，同时对合作办学活动中的中外合作办学机构的设立、组织与管理、教育教学、资产与财务等方面作了明确的要求。这对中外合作办学的规范办学、依法管理等方面起到了很好的作用。

国务院的“办学条例”和教育部的“实施办法”颁布后，各高校都积极开展了中外合作办学的尝试与实践。本文仅就中外高校之间在合作办学领域开展的现状和存在的一些共性问题，以及合作办学机制的建立谈谈自己的想法和认识。

一、合作办学的现状和存在的问题

目前中外合作办学的形式多种多样，大致可分为两类:一类是独立设置的中外合作办学机构;另一类是非独立设置的中外合作办学机构。前者独立设置的办学机构是由中外双方共同投资，形成合作体并拥有独立的法人财产，具备法定的办学条件，独立承担办学的责任。这种办学机构是由中外双方根据契约建立起来的，中外双方依照契约享受相应的权利并承担一定的责任和义务，内部管理实行董事会制。后者非独立设置的中外合作办学机构又分两种:一种是学校领导下的二级学院制，由学校与外方合作者共同创办的不具有法人资格的中外合作办学机构，具体合作项目由二级学院运作;另一种是一般合作办学项目，中外双方根据契约中确定的权利、义务共同完成合作办学任务。

目前，国内普通全日制高等学校大多采用非独立设置的中外合作办学形式。几年来的办学实践表明，尽管各高校对中外合作办学表现出极大的热情，但高校之间的发展也很不平衡，这其中既有办学经验、办学条件等主观因素的限制，也有一些客观存在的问题，影响了中外合作办学的发展。其中，有几点是带有普遍意义的问题。

(一)现行管理体制对继续教育合作办学机制建立的影响

从宏观层面看，国家鼓励开展合作办学，内地高校和境外办学机构对于合作办学都表现出很强的愿望，但是目前获批项目却很少，出现了下面有积极性，上面却难得批准的困惑局面，而这一局面的出现显然有悖于国家关于积极开展合作办学的初衷。

为什么会出现这种情况呢?我们注意到，教育部在《实施办法》中，对中外合作办学项目的审批也予以了明确规定，即“申请举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学项目，由拟举办项目所在地的省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门提出意见后，报国务院教育行政部门批准;申请举办实施高等专科教育、非学历高等教育和高级中等教育、自学考试助学、文化补习、学前教育的中外合作办学项目，报拟举办项目所在地的省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院教育行政部门备案”。这就是说，能否开展中外合作办学，必须有教育部或当地教育行政部门的批准。诚然，教育行政部门严格审批制度、规范办学资格的合法性是为了保护受教育者的合法权益、保护中外合作办学者、中外合作办学机构的合法权益，也是制定《办学条例》的重要出发点。但是，现实是很多合作项目的批准要经过漫长的等待，不知道行或是不行。这种把合作办学项目的审批规定为直接由教育部和举办项目所在地的省级教育行政部门来审批的做法，使教育主管部门陷入了直接对具体合作项目的审批中，而不是对合作办学单位资质的审批，形成了全国各地各单位争相申报，项目报了一大堆，而获批准的项目又没几个。教育部门本来应该是教育宏观层面的管理者却直接进入了教育具体层面的管理，其直接后果是正常获批的项目不多，进而导致私自底下操作或打擦边球的项目四处开花，难以形成有利于合作办学健康发展的局面，这也是目前我国合作办学机制不能很好适应教育规律的一个重要原因。

(二)社会观念对继续教育合作办学机制建立的影响

中外合作办学机制的建立，除了政府的导向、政策的制定会对机制的形成产生影响外，市场的需求、社会的评判也是影响中外合作办学机制建立的一个重要原因。

由于学历教育的中外合作办学项目审批艰难，大家都寻求新的出路，相继举办非学历教育的培训，而培训本来就是以市场为导向的，因此合作培训项目的内容、过程和效果是需要通过市场来检验的。一方面，培训项目也要报当地教育行政部门审批立项。另一方面，中外合作办学项目对受训对象的外语水平都有一定的要求，因此其办学生源已经受到了局限。而中国目前社会劳动力就业市场对劳动力使用的标准，大多数还是以文凭作为就业的首要标准，家长也是千方百计地想让自己的子女在受到良好教育的同时又能获取正规的大学文凭。而培训证书与学历文凭两者相比，用人单位还是看重后者，这种重文凭、轻能力的传统观念也在一定程度上影响了中外合作办学。再加上项目又得不到教育行政部门的及时批准，因此往往是单纯按培训做的项目很难组织到生源，这无疑对中外合作办学机制的建立和运行带来困难。

(三)办学风险对合作办学机制建立的影响

相比较其他办学形式，合作办学过程存在着一些风险。引进先进教育理念和优质教育资源、保证合作办学质量是建立合作办学机制的根本，要坚持做到这一点，就必须实现教育手段和方法的改革，在教师的选聘、课程的设计、教材选用、教学管理等方面加大投入。一般情况下，合作办学项目的教学大多要聘请外籍教师，还要配备相应的辅导老师。为了保证教学效果，学生还要分小班上课。同时，为了保证质量，保证学生学成后能顺利出去，招生规模也不能过大，直接导致办学成本的增加。所以说，中外合作办学是一种高投入、高成本、高风险的办学，需要长期不懈的努力，坚持办学质量，建立良好声誉，树立品牌效应，才能规避合作办学风险，得以继续发展。

(四)社会环境对合作办学机制建立的影响

由于正规高校合作办学受到教育行政部门的种种限制，即使有好的项目也无法及时扩大规模，而社会上又有一定需求，所以不可避免地，一些不良招生中介利用著名高校的优良声誉，打着这些高校的牌子违规招生，造成了学生上当受骗，搅乱了合作办学市场，直接影响到合作办学的健康发展。

合作办学出现的这些问题，绝不是个别高校所特有的事件，应该说是具有普遍意义的。那么如何改变这种状况呢?我们认为建立一个有利于合作办学，和谐、健康、有序发展的办学机制是至关重要的。

二、浅谈合作办学机制的建立

所谓机制，就是依靠多种方式、方法相互作用来实现的过程和方式，并且这种过程和方式经过实践检验是有效的。简单地说，机制就是制度加方法，或者说是制度化了的方法。

解决目前合作办学的现状，寻求合作办学的出路与对策，一把重要的钥匙就是建立适应于教育规律的合作办学机制。笔者认为以下几点尤为重要:

(一)坚持规范办学、依法办学

当前继续教育的发展面临着大好时机，根据胡锦涛总书记在十七大报告中指出的“发展现代远程教育和继续教育，建设全面学习、终身学习的学习型社会”的精神，现代远程教育和继续教育将在我国建设全面学习、终身学习的学习型社会中发挥重要作用。要建设学习型社会，就要建立学习型组织和学习型社区，而继续教育是终身学习的具体体现，也是学习型组织和学习型社区的主要学习形式。

因此我们要进一步解放思想，扩大开放，加强与国外大学在继续教育方面的合作与交流，引进借鉴和消化吸收国外大学在开展继续教育办学方面的经验，参与和推动社会学习型组织和学习型社区的建设。按照科学发展观和谐发展，坚持规范办学、依法办学是建立合作办学机制的基石，也是指导合作办学健康发展的根本大纲，任何时候我们都必须坚持这个底线。牢固树立法规意识，以先进的教育思想为指针，建立健全规章制度，端正办学思想，坚持依法办学，是提高合作办学效益的前提条件。

坚持规范办学、依法办学要把握好以下几点原则:

(1)坚持国家与民族的利益放在首位，合作办学与教育主权相统一的原则。

(2)坚持社会效益优先，社会效益与经济效益相统一的原则。

(3)坚持自主办学与依法管理相统一的原则。

(4)坚持提高办学质量与突出办学特色相统一的原则。

(5)坚持科学规划与突出重点相统一的原则。

(6)坚持和谐发展、以人为本的原则。

(二)积极推行准入资格认定制度

中外合作办学是我国高等教育事业的有益补充和重要组成部分，在大力扶持的同时应加强对合作办学的监管和规范。我们注意到，《办学条例》主要是针对在中国大陆设立中外合作办学机构的一些规定。目前各高等学校所开展的中外合作办学，主要还是校与校之间开展的中外合作办学项目，申请举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学项目，主要是通过合作办学使学生获得中国大陆地区以外高等办学机构颁发的学历文凭。因此为保证外国(境外)优质教育资源、办学特色和成功的管理经验的引进，保护受教育者的权益，同时也为了提高行政效率，教育行政部门应对合作办学实行准入资格认定制度。首先是通过评估逐批对中国大陆地区高校能否举办合作办学进行准入资格认定，以避免各类办学机构一拥而上的局面。其次，是对中国大陆地区以外高等办学机构进行准入资格认定。获得资格认定的高校即有根据教育部规定的中外合作办学基本办学条件的标准开展合作办学的自主权。准入资格认定制度的推行不仅保证了合作办学的质量，保护了受教育者的权益，同时也有助于教育行政部门严格依法行政，依法规定审批时限和程序，规范教育行政部门行政执法行为，不断提高行政效率。为此，教育行政部门应根据中外合作办学条例的原则和要求，加强政务公开、抓紧制定配套实施办法，提高实际执行中的可操作性，引导中外合作办学沿着健康有序的方向发展。

(三)建立有效的评估和监督机制

中外合作办学是我国高等教育事业的有益补充和重要组成部分，政府在大力扶持和进行准入资格认定的同时，应加强对合作办学单位的监管和评估。对合作办学是否规范办学、依法办学行使监督职能，建立一套行之有效的评估和监督机制，使合作办学的良性发展得以保证。换言之，教育行政部门的主要职能是宏观的，主要是把握政策和法规，主要是对中外合作办学的宏观规划和政策指导，支持和引导中外合作办学向引进优质教育资源的高水平的合作方向发展，规范中外合作办学。

那么评估什么、监督什么呢?我们认为，首先，评估高校是否具备开展合作办学的条件和能力，也就是高校合作办学的资质。就像评估高校哪些学科专业可以招博士研究生，哪些则不行，道理是一样的。评估条件应包括是否有合作办学相应的师资队伍和水平、硬件条件、管理组织机构、管理措施和办法、国外优质教育资源引进情况等。通过客观真实的动态评估，确定高校举办合作办学的资质，由此使高校获得合作办学的自主权。同时，还要对大陆地区以外高等办学机构的办学资质实行评估，杜绝那些中介机构和冒牌大学假借合作办学之名，获取非法利益。评估应是动态化的，每年或每几年组织专家对已取得准入资格的高校进行评估，实行红黄牌制度，对不达标的高校限期整改，直至暂停合作办学。同时，评估的结果应是透明的，能够使大众通过传媒及时得到信息。其次，要通过有效方法监督在合作办学过程中(包括招生、收费、教学、管理、学生离校等)办学机构是否遵纪守法，是否有违规现象发生、是否保证了合作办学的质量、是否保证了学生的正当权益等。具体来讲，在入口环节，加强引进优质教育资源、防止低水平重复的监管;在过程环节，加强对招生、收费、日常教学等相关领域的监管;在学生出口环节，做好颁发证书的质量保证和颁发证书的认证工作。同时，在处罚与责任追溯环节，加强对违约、违规、违法行为的责任追究和责任追溯。在具体监管措施上，可以通过年报年审制度的推行、不定期抽查、学生反馈等多种形式实施。

可以相信，只要我们坚持依法办学、规范管理，积极推行准入资格制度，在有效的评估和监管机制下，通过建立相应的评价体系和指标，加强监管力度、采取有效监管措施，切实保证各方利益，合作办学必将会更加蓬勃健康发展，迈上新的台阶。

◎参考文献

［1］中华人民共和国中外合作办学条例.2003年3月1日中华人民共和国国务院令第372号发布．

［2］中华人民共和国中外合作办学条例实施办法.教育部令20号．