我国媒体管理的法规化建设研究

第三节　我国媒体管理的法规化建设研究

随着我国民主与法制建设的不断推进,管理部门逐渐确立了依法管理、依法行政的观念,相关部门也加快制定媒体管理的各项法规,基本上已经形成了一个相对完整的法律法规体系,使我国媒体依法管理进入了一个全新的阶段。但在媒体产业化发展的初级阶段,对产业部分的市场规范管理是需要一个过程的,在具体实施过程中还存在一些不尽如人意的地方,有些单位存在侥幸心理,出现了一些打“擦边球”的现象。这些现象一方面反映了当前媒体法规贯彻执行的力度不够,另一方面也反映出目前法律法规体系不完备、法规效力低的问题。

一、媒体管理中问题分析

1.主要违规问题

近几年来,在广播电视领域发生的主要违规问题表现在以下几个方面:(1)非法侵占播出机构资源。包括擅自增设播出机构或频道(率),系统外建网设台,播出机构出租、转让时段、频道的问题。这些问题在县、乡镇一级发生得较多。(2)违规播出节目。播出未经审查的引进节目、黄金时间播出引进剧、播出节目有重大导向问题和地方台不按规定转播中央台节目等问题。(3)电视节目违规在海外发行。如一些电视剧在未经国家广播电影电视总局审查通过、未取得《电视剧发行许可证》的情况下,就已先期在境外媒体播出。(4)违规播出广告。插播时间和次数未按规定,广告内容违规等。

电影的违规主要集中在一些电影还未审查通过就擅自洗印拷贝、在境外公映;一些合拍、协拍影片尚未通过电影审查委员会审查,就送到国外的电影节去参赛、参展等方面。

报刊的主要违规问题表现在:一些报刊为了经济利益,片面追求市场“卖点”,严重偏离原来的业务范围和办报宗旨;一些报刊为迎合低级趣味,刊登格调低下、凶杀暴力的作品,有的热衷于传播小道消息和谣言,负面报道过多,内容低级庸俗;还有的刊登虚假新闻,对自由来稿不严格把关,只凭道听途说,乱登乱转,毫不负责,导致虚假新闻屡有发生;一些报刊擅自增加主办、协办和合作单位,甚至将部分或全部出版权承包给其他单位和个人;有的报刊违背报刊出版管理规定,利用改变刊期或扩版,进行一号多报、一号多刊、一号多版等违规出版,以专版、专刊名称作报头,变相出版新的报纸;有的报刊社为了部门经济利益,出让、出卖版面或刊号,把报刊的部分版面甚至整个报刊的出版权出卖给个人或其他单位,致使少数报刊成为某些人敛财或宣扬错误观点的工具;一些报刊过分追求经济利益,刊发不良虚假欺骗广告等等。

互联网领域典型的违规事例主要集中在版权问题、淫秽色情内容泛滥,一些非法网站借助网络进行赌博、诈骗,开设黑网吧进行非法经营等。互联网是新生事物,由于它的传播往往超越了区域和国界,管理涉及的领域十分复杂,在世界其他国家也是媒体管理中的难题。

2.主要处理方法

就目前对各类违规事件处理情况来看,存在效率低、处理程度轻等问题。我国的媒体管理是行业归口管理。这种层级的管理体制使得有些问题的处理程序比较复杂。例如,对于群众举报的一般性问题,接受举报的管理部门会逐级下达查处任务,直到最直接管理层对举报情况进行核实;然后逐级上报处理意见,经层层批示后最终逐级去执行处理决定。对有一些跨几个管理部门的事件,这些部门需要协调一致,联合处理,对处理结果研究的时间也会比较长。而对于重大问题,最上级管理部门会直接派工作组,联合当地管理部门共同查处。这些情况使得对很多违规事件的处理周期较长,花费的人力也比较多,有的时候因人力资源不足,一些问题得不到及时的处理。

就目前对一些违规事件的处理结果来看,行政手段(党纪政纪处分、罚款、通报批评、警告等)多过法律手段。在媒体行业巨大的经济赢利潜力的诱惑下,上述种种的处理都显得较轻,当违规的成本和代价远不及非法收益时,受利益驱使的单位和个人就会铤而走险,各种违规事件就可能会不断发生。

3.违规原因分析

从违法者方面,主要是以下几方面的原因:

(1)法制意识淡薄

由于历史文化的原因,我国国民的法制意识普遍较为淡薄,尤其是对于文化程度偏低的群众更加明显。纵观在媒体领域公民个人的违法行为,例如私自开办电视台等,大部分的违法者都存在法律意识浅薄,法律知识贫乏,有的并没有意识到自身的违法性质而实际上已经构成了比较严重的违法。

(2)违法成本低

以最小的成本获取最大的收益,是各种经济活动的基本法则,因此,对于一些单位和个人,趋利的动机就会因成本预估的高低而决定实施违法行为与否。

对于媒体领域的违法事件来说,违法成本低以及投机趋利心理可能是最主要的原因。这其中有多方面的因素,首要的是媒体管理行政部门没有强制性的执法手段,多数情况下只能通过行政手段解决,如罚款(额度又比较小)、警告等,这种处罚力度与违法者的非法利益相比无关痛痒,几乎没有任何成本,没有受到法律的惩处,自然把违法行为当成儿戏。所以才会出现屡禁不止,执法人员前脚离开,后脚又接着开工的现象。

而对于执法人员来说,执法成本要高得多,人力、物力上的消耗往往成为他们执法持久性的限制因素。

(3)存在需求的空缺

需求空缺的主要表现是私自安装卫星接收设备接收境外电视节目这类的违规事件。随着人们生活水平的提高,精神产品的消费要求也在逐渐提高。而我国目前的电视节目存在类型雷同、制作质量不高、插播广告数量较多等客观情况,由于这种需求的空缺、投机心理的驱使以及非法制造和安装卫星电视接收设备的公司的吹嘘和宣传,使得私自安装卫星接收境外电视节目的违规事件时有发生,又由于这类事件量大而分散,加大了执法的难度,又因执法人员缺乏充分有力的惩罚依据,造成处罚力度较轻,这些因素相互影响,使得这种违法事件不断出现。

从管理部门方面来分析,也有以下几方面的原因:

(1)立法环节

在民主社会,由立法机关立法,行政机关执法,是民主最基本的要求和体现。虽然目前我国行政主管部门在媒体管理领域制定了大量的行政法规、规章和规范性文件,但几乎没有专门的效率高的法律,绝大多数文化领域还缺少法律规范,目前这些缺项主要是由国家行政机关的行政法规、规章甚至规范性文件来填补的。这种状况与民主政治的要求相悖。而且,行政机关的规章和规范性文件制定程序简略,缺乏公开性、民主性,某些带有部门利益色彩,致使规章之间存在矛盾和冲突。

(2)执法环节

行政执法是我国法制建设主要的内容和环节之一。依法行政、建设法治国家是党和国家一个重大战略决策和非常切合实际的治国方略,也是我们当前和今后相当长一段时期的奋斗目标。改革开放以来,我们在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩。但与社会预期相比,与推进依法行政、建设法治政府的要求相比,行政执法的现状仍然不容乐观,一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。

首先,法是带有强制性的行为规范,而作为主管各类媒体的职能部门不具备采取强制性手段的权力,因此在执法过程中,往往需要同公安、司法、工商、税务、海关等具有国家强制性权力的单位配合,实行联合执法。但这又取决于违法事件本身是否违反一般的法律条文,否则联合执法也师出无名。例如,《广播电视设施保护条例》是一项行政规章,广播电视行政管理部门可以据其对各种广播电视设施管理实行组织、指导、监督和协调工作,而如果有出现在该领域的违法行为,就需要司法机关依法按照破坏、盗窃等违法性质进行惩治,当然这需要媒体管理部门主动和当地的党委、政府、司法机关去协调,媒体管理部门不具备单独惩处违法者的权力。

其次,作为政府的职能部门,不论在纵向间还是在横向间都应当为实现政府的管理目标而共同努力、相互配合与支持。而现实中却并非完全如此,执法不协调和冲突已经成为一个严重影响行政效能和政府形象的突出问题。一是部门间的执法冲突,主要表现在涉及多个部门共同或交叉管理的领域。而这些部门之间缺乏充分的沟通,执法权限缺乏明确的分工,客观上造成管理上的混乱和漏洞。二是上下级执法部门的执法冲突。一些上下级执法部门之间职责没有明确的界定。

(3)违法惩罚环节

违法惩罚环节与前两个环节密切相连。由于缺乏详细的惩罚依据,当出现管理环节的违法后,最多也就是“纠正、整改”,力度太小,达不到惩罚的目的。

二、媒体法制化建设的要求

针对上述问题及原因的分析,我们认为,我国媒体法规化建设应该从以下几个方面展开。

(一)加强立法,重在建设

随着改革的深入及传媒产业的发展,特别是入世以来我国媒体管理的法律法规建设已初见成效,但是与其他部门相比,媒体管理的法律法规建设相对滞后,立法的空白点较多。在媒体管理的各种待调整的法律关系没有充分发育成熟,很多事物处于发展状态的时期,现有媒体管理的政策法规建设的完备还需要一定的时间。一些重要的、急需的法律法规还没有制订出来,一些该修订的法规还有待于修订与完善。除此之外,各类媒体管理中至今没有专门的人大常委会制定的法律,很多管理工作还习惯性地依靠命令、指示来完成。

1.加强立法的紧迫性

加强媒体政策法规的贯彻执行,当务之急就是解决“有法可依”的问题。表现在以下几个方面:

(1)经济方面的原因

首先,媒体已成为国家的一个特殊产业,通过立法的方式确立媒体主体灵活的所有制形式,以吸引民间、外国资金,在资金、税收等方面予以扶持,以壮大媒体产业,这已是许多国家,特别是一些发达国家的成功经验。

其次,就我国情况而言,加入WTO后,一方面应通过立法与WTO的规则相协调,而更为重要的一方面是,我国与发达国家的媒体产业相比,在资金、技术、经验等方面处于明显的劣势,因而面临“文化侵略”的危险。在不违反WTO规则的前提下,以立法的方式保护我国的文化产业发展,抵御外国资本的冲击,显得十分重要。

(2)技术方面的原因

以立法方式管理媒体事业和媒体产业,还有技术方面的原因。随着现代技术手段的逐渐普及,一些以前属于高精尖的技术现在已经被广泛使用。这些技术手段既可为国家发展媒体事业和媒体产业服务,同时也可能成为不法分子违背政策法规进行扰乱媒体市场活动的工具。因此,随着现代科技的快速发展,媒体管理要基于各种技术的发展变化情况及时做出调整,加强立法,而且要使立法具有必要的前瞻性,对各种可能出现的违法行为防患于未然。

(3)国家治理方式转变方面的原因

依法治国是社会主义市场经济发展的前提。但由于受长期计划经济的影响,媒体产业缺乏引导产业发展的相关内容;大多数管理规定是以政府管理部门为中心制定的,较少考虑被管理者的状况;限制性和禁止性的规定较多,保障性、促进性的规定较少;重事前审批,轻事后监管;重微观把握,轻宏观调控;重管理,轻服务;重直接干预,轻间接调节。这种状况显然与我国国家治理方式的转变不相适应,也不适应我国媒体产业改革发展的新形势。

2.加强立法应注意的问题

(1)要处理好的关系

在进行媒体管理立法时,应注意处理好以下关系:

第一,制定法律与修改法律的关系。随着科技的发展和媒体领域内新技术的使用日新月异,媒体管理不断面临新的情况和课题,例如,我国正在大力推行有线电视数字化,在未来几年内也要推行地面数字电视和卫星直播数字电视业务。随着这些技术的不断进步,媒体领域的新业务也在不断出现。为了适应现实的需要,在加强立法的同时,也应注重对已经制定的法律及时修改和完善,使其能够适应新情况,解决新问题,对出现的新的媒体业务产生促进和保障作用。其他国家在立法时也特别注意立法的前瞻性和不同位阶法律的衔接。

第二,立法的社会效益与经济效益并重的关系。我们过去的媒体管理立法中过多地关注立法的社会效益,没有把媒体作为一种产业来对待,也没有注意立法在推动媒体产业发展方面的作用。从发达国家的情况看,媒体产业在其国民生产中占据着重要的地位,媒体管理立法在推动国家的媒体产业发展方面也起着重要作用。今后,我国媒体管理立法时应当改变观念,在注重立法的社会效益的同时,也应关注立法的经济效益,全面促进我国媒体事业的发展。

第三,代表立法与专家参与的关系。媒体管理领域的立法任务十分繁重,专业性也较强。目前,我国在媒体管理方面的立法力量还比较薄弱,不能适应媒体管理立法的需要。在加强全国人大立法力量的同时,应广泛吸收相关行业的专家参与立法,使媒体管理的立法更加科学化、专业化,增加媒体管理法律的实效性和法律效力。

第四,立法与司法实践的关系。媒体管理立法调整的对象通常与人们的精神生活密切相关,较为复杂多变。因而在立法中明确规范某些事项时,可适当为司法机关创造性地适用该法预留一定的空间,以更有效地调整媒体管理的法律关系。

第五,法律规范与非法律规范的关系。媒体的许多方面与人们的精神生活相关,没有必要事事立法,某些领域可以通过行业自律、市场、道德或习俗等非法律的手段来予以调整。立法是有成本的,是否在某一方面进行立法,要看立法的收益是否超过立法成本,要看是否以其他规范来调整更合适、更经济。

第六,立法确认与媒体管理体制改革的关系。立法既是对现行社会关系的确认,又是对现行社会关系的重组。我们在进行媒体管理立法的同时,应积极、主动地研究媒体管理体制改革方面的问题,如所有制结构、管理体制等,为媒体立法提供理论支持。

(2)借鉴国外经验

媒体技术的发展是瞬息变化的,由此带来的业务发展也是多变的,相对于立法过程的严谨和复杂,媒体领域的立法常常表现出滞后性,使得有的法规颁布不久就得废止。

这里我们可以来看一下美国是如何解决这类问题的。如1976年美国的版权法是以广播电视为中心来界定版权保护的,一部作品被固着在任何有形的介质之上,无论这种介质是现在已存在的或是“将来发展出来”的,就开始获得版权保护。这种方式等于是预先对信息社会的革新也进行了立法。所以对通过计算机传播信息的版权问题,虽然从头到尾在法案中找不出任何一处提到计算机,然而该法案包含了在未来社会中所有传播方式中的任何一种方式,因此也能获得法律的保护。^[2]

这种广泛地授予权利,使其能随着时代的发展适用于任何新的媒介形式的做法,在我们的媒体立法实践中是可以借鉴的。

总之,减少媒体领域的违法违规行为,最核心的问题就是有法可依。需要在充分调研的基础上,统筹兼顾各方面的利弊,尽快设立各管理领域的部门法律,同时做好法律解释以及法规的配套工作,力争形成一个具有不同名称、不同法律位阶和效力的、严密统一的、多层次的法律法规体系。各种法律形式必须上下协调,互相配合。

同时应重在提高立法质量,不可盲目追求数量,不能把立法数量作为衡量政绩的标准。所谓立法质量,归根到底,在于法律规范能够反映客观规律,具有科学性、合理性,并且具有可操作性,能够解决实际问题。

我们很欣喜地看到,目前在媒体管理领域,《广播电视传输保障法》、《电影促进法》已经进入了起草制定阶段,不久的将来媒体领域的部门大法就可以面世,以法律的效力来约束相关的活动,从而使媒体管理真正走上依法管理的道路。

(二)加强执法,严格监督

社会主义法制建设的基本原则是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这四个方面“有法可依”是首要的,但当法制逐渐健全,有法可依具备一定条件时,“执法必严”也就成了法制工作的中心环节。

1.执法主体的转变

在媒体管理各级行政部门执法过程中,常常可能存在执法环节的随意性和人为性。随着法律的逐渐完善,应主要通过法律手段而不是行政手段来调整媒体产业的发展秩序。执法主体应从媒体管理部门过渡到执法部门,适用于通过已制定的法律或民事诉讼法、刑事诉讼法等法律去解决和调整的,就不依靠行政手段处理。

2.加快行政体制改革

国务院依法行政实施纲要已经提出了行政体制改革的方向和目标,但在行政体制改革实践中,如何科学稳妥地推进各项措施,保证改革不流于形式,是需要认真思考和研究的问题。在改革过程中,必须遵循科学原则,另外还要注意立法的保障作用,这样才有利于行政体制改革目标的实现,也必将会提高行政执法的效果。

3.强化行政执法监督

责任是法律的生命,也是政府管理的核心。在当前体制转轨和社会转型的重要历史关头,要将政府责任真正落到实处,有效地规范行政执法活动,最有效的措施就是加强监督。针对我国现行行政监督存在的问题,必须要完善监督机制、强化执法监督,同时也必须要注意监督机制的权威性。

(三)建立违法预警机制

违法预警机制是“违法必究”的前提和要求,是违法违规事件反馈到执法部门或管理部门的重要途径。现阶段我国媒体管理是立法与行业自律相结合,其中以行业自律为主,即“民不举,官不究”。在建立公开、公平、公正的和谐的法制社会前提下,建立流畅的信息反馈和预警机制十分重要,可以从如下几个方面开展工作:

1.加强媒体法规的宣传

媒体政策法规和其他领域的法律一样,同样关系着人民群众的生产和生活。因此,在一项政策、法律、法规制定之后,要及时借助有效途径向群众说明讲解,加强他们的法制意识和普及常识性的知识。只有群众了解了相关的管理规定后,才能辨别什么是违法行为、什么是正常的经营行为,这样做一方面有助于群众自律,在法律的威慑下减少违法行为的发生;另一方面也会激励群众举报社会上的违法行为。在宣传手段上,要积极探索行之有效的宣传技巧和手段。比如要有针对性,根据宣传对象的情况和要求宣传相应的内容;宣传要用事实说话,注重群众的能动性,避免说教,但要有引导;重视具体问题和矛盾的解决等等。

在其他法律的宣传普及活动中,各种媒体充当了重要的角色。在对媒体法规自身的宣传中,可以更方便地借助媒体这个有效的大众传播工具,以专栏、特刊、评论等形式展开。

2.借助先进技术手段进行监管

目前,违规事件的线索来源主要依靠群众的自发举报,随意性很强,因此往往会遗漏大量实际存在但群众未举报的违规事件,使媒体依法管理工作处在较为被动的局面。实际上,依靠群众举报不失为一个被许多管理领域普遍采用的有效的信息反馈来源。但对于媒体这个特殊的行业,有时群众的自身利益和违规事件本身是相关的,对于有的违规行为,群众可能不愿意举报;还有部分群众可能缺乏足够的社会责任感或缺乏举报意识而不去举报等等,这些因素导致了完全依靠群众自发举报的不稳定性。

随着科学技术的发展,一些最新的技术应及时应用于媒体管理活动中。对媒体的违规情况应借助最新技术手段开展日常性监管,例如对广播电视节目的监听、监看,对互联网内容的过滤等等。

总之,通过全面的立法、严格的执法和有效的反馈机制,共同构建媒体管理法规建设与执行的良性循环,是加强媒体管理的有效方法。