韩国国会的信任危机：民主巩固的阻力还是动力？

韩国国会的信任危机：民主巩固的阻力还是动力？

朴赞郁

［内容提要］　自1987年6月开始从威权政体向民主政体转型以来，韩国的民主已经持续发展了二十余年，韩国已经发展成为一个自由民主国家。但是，21世纪初期韩国国会陷入了严重的公众信任危机。很多调查结果显示，只有10%的公民还对国会抱有信心。公众信心的下降表明，越来越多的公民开始对政党之间赤裸裸的权力斗争和政治家在议会政治中缺乏和解的能力感到悲观失望。一个国家的民主巩固不可能离开公民对代议机构的信任得以实现。为此，国会议员必须改变其行为方式，以赢得民众对他们行为的赞赏。他们应当努力将政党转型为政策导向的、负责任的、内聚型的政党。同样，政党也应该调整自己的位置，尽可能建立跨党合作。

引　　言

自1987年6月开始从威权政体向民主政体转型至今，韩国的民主已经持续发展了二十余年。伴随着国家最高领导层的定期性平稳过渡，韩国已经发展成为一个自由民主国家。在卢泰愚总统（1988—1993）执政时期，韩国的民主发展受到限制，军队势力仍然对国家政治权力保持着很大的影响。后来，文民派总统金泳三（1993—1998）的改革极大地削弱了军队干政的可能性，随着总统金大中（1998—2003）的主政，韩国最高政治权力的平稳过渡得到了实现。然而在金泳三和金大中执政期间，韩国的民主政治仍然具有很大的缺陷，主要表现为“委托式民主”（delegative democracy），即总统权力没有得到有效的制衡。直到卢武铉总统2003年上台，威权统治的残余才得以基本消除，新一代政治精英登上历史舞台。现在，自由公正的定期选举已经成为国家重要公共权力更替的必由途径。尽管韩国公民享有充分的公民自由和政治权利，但是某些方面仍然存在一些限制，例如在朝鲜半岛分裂为两大政权以及此局面在冷战时期并未得到解决的情况下，国内安全法问题很难得到圆满的处理。2004年3月国会对卢武铉总统进行弹劾，导致最高领导层面临危机。即便如此，韩国的宪政仍取得了很大的进步。韩国的公民社会在经历了先前威权主义的长期限制之后，现在也得到了迅猛发展。

虽然韩国的民主建设取得了很大的成就，但是我们因此而声称韩国的民主进程已经取得了成功还为时尚早。原因之一是我们还不确定韩国的精英和普通民众是否能在态度和行为上坚定信奉民主价值与民主运作程序。在政党竞争中，政治精英习惯于开展赤裸裸的权力斗争，缺乏寻求共识的能力。每当国家领导权力的稳定性和有效性受到质疑的时候，政府结构都会成为宪法修正案中备受争议的话题。再者，就纵向责任性来看，政治精英是否应当就其行为向普通民众负责，这在韩国仍然是一个很大的问题。比如说，韩国仍然被“透明国际”组织（Transparency International）视为经合组织成员国中腐败程度较高的国家之一。我们还很难保证韩国的民主已经稳定，不会走回头路。简言之，韩国的民主政治还有待巩固。

必须承认，民主的巩固是一个多层面的现象，从概念上看存在多重分析角度，比如精英互动、政治文化和政治制度等等。本文强调民主政治制度在民主政治巩固中的重要作用。民主制度是指那些连接国家与公民社会的机制，比如选举制度、政党制度和立法制度。民主制度的有效运行是民主巩固的关键。在各种民主制度中，立法制度由于其在保持代议民主理念活力方面的可见性与象征性功能，常被人们寄予厚望。立法代表机构的有效运行对于国家政策制定具有重要意义，而且它能很好地平衡政府过程中的社会需求与利益诉求。具有重大政策影响力和反应能力的立法机构将最终有利于民主政权的维持（Liebert，1990；Mishler and Rose，1994；Pridham，1990；Park，1997）。

立法机构运行良好并促进民主巩固，有赖于公民对立法机构持有肯定性的态度。公民对立法机构的赞成、支持、充满信心与信任是这一肯定性态度的核心。公民态度与立法机构的良好运行之间是一种互惠关系。当公民认为立法机构是一个值得信赖的机构时，这种有利环境将使得立法机构得以维持并发展良好。反过来，运行良好、得到维持的立法机构促使公民认为立法制度是可信赖的制度（Hibbing and Patterson，1994；Kim and Park，1991；Mishler and Rose，1994；Doh C.Shin，1999）。

本文旨在探讨，在当前韩国民主政治巩固的关键时期公民对国会的信任不足问题。本文同样试图寻找一种解释此现象的原因，并进一步探讨这一缺陷对韩国民主巩固带来的影响。

一、深陷公众信任危机的国会

“世界价值观调查”（World Values Survey）于2001年对韩国公民进行了一次国家公共机构信任度调查，包括军队、警察、国会（或者国家立法机构）、公共服务机构、中央政府以及政党。被调查者要求回答这样一个问题：“你对（一个给定的机构）有信心吗？”，有四个选项：（1）“很有信心”；（2）“有信心”；（3）“不是很有信心”；（4）“完全没有信心”。将前两项的回答相加，就可以得出公民对于特定机构的信心程度。调查结果显示，占三分之二（66.6%）的公民对公共服务机构抱有很大的信心，居于六大公共机构之首。在公共服务机构之后，对军队（64.3%）和警察（50.2%）抱有信心的受访者也占据多数。也就是说，韩国公众对其余三大公共机构的信心度不是很强：中央政府（30.3%），政党（10.8%），国会（10.8%）（http：／／www.jdsurvey.net）。

“亚洲晴雨表调查”（Asia Earometer Surveys）也对韩国民众的公共机构信心度做过同样的调查（2003年的调查针对18个公共组织，2004年增加到19个），受访者被要求回答以下问题：“您对以下公共机构在执行社会公共利益方面抱有多大的信心。如果您不知道如何回答或者没有特别意见，也请告诉我们”，选项有5个：“（1）很有信心；（2）比较有信心；（3）不是很有信心；（4）完全没有信心；（5）不知道”。除了四大国际组织（联合国、世贸组织、世界银行和国际货币基金组织），其他的组织可以划分为8类（2003）或者9类（2004）公共机构（2003年将公共组织分为中央政府、地方政府、军队、司法体系、警察、国会或者国家代议机构、公共教育部门和公共卫生部门；2004年在此基础上增加了政党），以及6类大型私有机构（国内大型公司、在韩国经营的大型跨国公司、贸易协会或者工会、传媒、非政府组织、宗教团体）（For Asia Earometer Survey 2003，见Inoguchi et al.，2005）。

Shin和Hyun分别对2003年和2004年的数据进行了分析（M.Shin，2005；Hyun，2005）。他们得出的分析结果在细节方面虽稍有差异，却也表现出明显的相似性。第一，韩国公民对公共机构的信任度普遍比对私人组织的信任度低。第二，韩国公民对军队、公共卫生部门、司法体系、警察、公共教育部门的信任度要高于对中央政府、地方政府、政党、国会的信任度。第三，国会的信任度总是排在所有这些机构的最后。例如，在2003年的调查中，将“很有信心”和“比较有信心”这两项回答相加后发现，军队在所有公共机构中的信任度最高，达到58.6%，而国会的信任度最低，只有10.7%。

再者，西江大学（Sogang University）东亚研究中心于2005年调查了韩国民众对国会及其他公共机构、半公共机构的态度。调查的问题是：“你对（一个给定的机构）的信任程度如何？”，选项有5个：“（1）高；（2）比较高；（3）一般；（4）有点低；（5）很低”。在Lee教授的分析数据（2006）中，Lee教授将前两项的回答频率相加作为调查对象对特定机构的信心度指标。根据分析结果，公民对公共机构的信心度从高到低依次排列为：公民组织（40.3%）、传媒（34.6%）、法庭（32.8%）、学校（31.2%）、军队（28.5%）、大公司（24.2%）、宗教团体（24.0%）、警察（20.3%）、总统（16.8%）和国会（6.6%）。这项调查也显示，韩国公民对国会的信心度是最低的。

21世纪初期各种设计与执行严格的调查研究都显示，韩国公民对国会严重缺乏信心。韩国公民对等级制的公共机构——如军队和警察——抱有很强的信心，但是对代议机构和政党之类的民主政治机构则信心很低。当前，韩国公民对国会的信心只有或者还不到10%，这一比值远远低于其他公共机构。所以说，韩国国会正在遭遇严重的信任不足问题。

二、公众对国会希望幻灭之谜

“世界价值观调查”对韩国的第一次调查是在1982年，当时的韩国还处于军人威权政体的统治之下。当时的调查结果显示，有三分之二以上的韩国公民表示信任国会。后来，在韩国开始实行民主化进程之后，“世界价值观调查”项目组又对韩国连续作了三次调查。四次的调查结果显示，韩国公民在威权政体统治时期对国会的信心度，要比民主化时期高得多（http：／／www.jdsurvey.net）。由于韩国民众十分渴望民主，他们希望国会作为代议机构能够为韩国带来民主。然而随着韩国政治逐渐转向民主，韩国民众的民主热情和视国会为民主化动力的模糊期待降低到了极低的程度。这一事实提示我们直接比较威权政体和民主政体下国会的公民信任度时，必须谨慎。

当将目前韩国公民对国会的信任，放在整个民主化进程中进行比较时，人们将会对目前国会的信任危机表示震惊。“世界价值观调查”为这种跨时间的比较提供了翔实的数据。1990年的第二次调查显示，人们对国会的信心指数大概是在34%左右，在1996年的第三次调查中这一指数降到了30%（http：／／www.jdsurvey.net）。正如前所述，在2001年的第四次调查中此指数已经降到了11%。韩国公民远没有在20世纪90年代初期和中期那样信任国会，更糟糕的是，目前韩国公民对国会的信任指数差不多快达到了历史最低点。

在民主政体中，代议机构与民众之间的联系与其他公共机构相比是最密切的。议员直接由民众选举产生，并接受选民的监督。与行政机构和司法机构相比，代议机构更具开放性，因此也更容易受到批评。就此而言，似乎国会比行政机构和司法机构更难赢得民众的信任。甚至是，由于当前公众信心指数的低下，国会已经沦为经常被奚落的对象。这无疑对立法机构的正常运作不利。

为什么国会本来就不高的信心指数，会在过去的十几年时间里进一步下降呢？一个简单但不可否认的答案是，公民已经不再像过去那样信任国会了，因为越来越多的公民已经逐渐对国会的既有运作方式不再抱有期待和希望。大多数公民心中的对国会的这种不利认知并不是毫无根据的。首先也是最重要的，国会糟糕的表现应该受到指责。本文接下来将通过分析国会的糟糕表现来解释国会的公众低信任度问题。

在1996年的韩国民主调查中，Shin教授在问卷中设计了这样一个问题：“你认为国会当前的表现如何？”，选项有四个：“很好”；“比较好”；“比较糟糕”；“很糟糕”。有57%的人选择了“比较糟糕”，约八分之一的人（13%）选择了“很糟糕”，很少有人（1%）选择“很好”，另外不到三分之一的人（29%）选择了“比较好”。从这些数据可以得知，有70%的人对国会的表现作出了消极评价（Doh C.Shin，1999）。

另一方面，Lee教授于2006年也对韩国民众的国会运行表现评价进行了调查。问卷的问题是“你认为国会在功能运行方面表现如何？”回答选项的分布分别是：“非常好”（0.8%）；“比较好”（3.3%）；“还可以”（36.3%）；“比较糟糕”（38.5%）；“非常糟糕”（21.1%）。绝大多数人对国会作出了消极评价。这次调查使用的是五分制，所以调查结果并不能与Shin教授所做的调查直接相比。“还可以”作为中间选项在一定程度上吸纳了回答“比较好”和“比较糟糕”的百分比（Lee，2006）。正因为如此，我们最好应当关注“非常好”和“非常糟糕”这两极选项。即使是根据五分制调查，作出积极回答的被调查者比重也与Shin教授使用四分制方法取得的结果相同，但是作出消极回答的被调查者比重却由13%上升到了21%。考虑所有的可能性，这意味着韩国公民当前对国会的信心已经远远低于10年前了。

跨时间调查和全国性调查所获得的结果显示，与韩国民众对国会的信任度下降相伴随的是公民对国会运行表现的越来越消极的评价。韩国的民众为什么对国会的表现不满？接下来我们将根据国会的实际动态表现来考察这一问题。

三、国会中永无休止的冲突

韩国公民对国会没有以前那么信任，难道是因为国会没有履行它原本应该履行的职责？国会只是一个休眠的、慵懒的、无所事事的机构吗？实际情况是，韩国国会在民主化时期要承受越来越繁重的任务与计划。议员们比以前任何时期都更多地参与立法活动。比如，在韩国国会以委员会为中心的立法过程中，议员们需要花更多的时间出席各个委员会的会议。在整个民主化时期，常设委员会和特别委员会的每次立法周期所需的年平均开会天数加起来都出现了大幅增长的情况，近十几年来更是如此：第十三届国会（1988—1992）的开会天数是406天，第十四届国会（1992—1996）的开会天数是318天，第十五届国会（1996—2000）的开会天数是377天，第十六届国会（2000—2004）的开会天数是476天，第十七届国会（从2004—2006年的半届任期内）的开会天数已经达到610天。同时，国会的立法能力也得到了显著增强。比如说，国会平均每年颁布的法案数量急剧上升：第十三届国会年均颁布121.5份法案，而第十七届国会则年均颁布372.5份法案（Park，2006）。以这些标准衡量，国会在过去20年里承担的工作越来越多。

国会一直缺乏能力去调节政治冲突和建立共识。事实上，在最近几届国会任期内，政党冲突与行政立法冲突愈演愈烈。冲突时常发生，最终使得公民对卷入冲突的政客及喧嚣的立法部门充满了反感与厌倦。

2004年3月国会针对卢武铉总统的弹劾案是近年来立法领域内出现的最激烈的冲突事件。2004年2月24日，卢武铉总统公开表示他将在即将到来的4月大选中支持他所在的开放国民党（Uri Party）。3月3日，中央选举委员会裁定，卢武铉总统的言论触犯了选举法中有关总统应当在选举过程中保持中立的法律规定。大国家党（Grand National Party）和民主党（Millenni-um Democratic Party）的领导人也先后发表声明，如果卢武铉总统不发表道歉申明，他们将弹劾卢武铉总统。3月9日，两大在野党就总统违反选举法的行为提出弹劾案。作为回应，卢武铉总统于3月11日发表电视讲话表示拒绝道歉。第二天，控制国会的大国家党、民主党和联合自由民主党（United Liberal Democrats）以违反选举法、政治腐败和政治不作为为由，以193票赞成2票反对通过了弹劾案。卢武铉成为大韩民国自1948年建国以来首位被弹劾的总统。

在弹劾案提出后的三天里，开放国民党的议员用身体组成人墙，以阻止国会主持人登上主席台。最后，国会主席不得不动用警卫才将这些人移开，进而得以启动弹劾程序。投票从早上11：30开始，20分钟后就结束了，主持人宣布通过了弹劾案的结果。悲观失望的开放国民党议员开始哭泣、谩骂并高唱国歌，声称此次弹劾案是“国会政变”（Park，2004）。

总统弹劾案清楚地表明，国会不能以一种平和的方式在相互冲突的利益之间寻求妥协。虽然国会在各政治力量间遵循了正规的程序，但国会无法在议程内成功地解决冲突。对抗和争吵经常出现在国会会场。以冲突为驱动力的议会政治是阻碍国会正常运行的主要原因，也导致了失望的公民对国会作出消极的评价。

结　　论

以上分析表明，21世纪初期韩国国会陷入了严重的公众信任危机。很多调查结果显示，只有10%的公民还对国会抱有信心。和几十年前相比，公民对国会的信心度已经越来越低。公众信心的下降表明，已经有越来越多的公民开始对政党之间赤裸裸的权力斗争和政治家在议会政治中缺乏和解的能力感到悲观失望。

很难想象，一个国家的民主巩固可以离开公民对代议机构的信任得以实现。代议机构是各政治力量相互影响的主要舞台，它应该能够有序有效地处理社会中的冲突。为了能够发挥作用，国会需要基本的公民信任。然而，事实上，近几届的国会由于持续的政党对抗的零和博弈特征，而成为民众日益不信任的对象。只要当前议会政治运行的状态持续下去，那么立法机构即便拥有更高的宪政地位和更多的政策活力也不能在韩国的土壤上成为民主巩固的可靠动力。

本文强烈建议那些国会议员能够改变其行为方式，以赢得民众对他们行为的赞赏。他们应当努力将政党转型为政策导向的、负责任的、内聚型的政党。同样，政党也应该调整自己的位置，尽可能建立跨党合作，并在既有活动原则的基础上解决冲突。为了恢复民众对议会的信心，议员们应该懂得“自助是最好的帮助”的道理。

（汤波译）（朴赞郁，韩国首尔国立大学政治学系）

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