应急预案概念在我国的起源与发展

4.2.1　应急预案概念在我国的起源与发展

应急预案，20世纪80—90年代在国内某些专业领域也叫“应急计划”，如1990年的《国外海洋溢油应急计划简介》^[8]一文使用的是“应急计划”一词。1993年8月4日国务院发布的《核电厂核事故应急管理条例和处理规定》中使用的“应急计划”、“应急方案”等词汇，里面没有“应急预案”的说法。1994年11月17日建设部颁布的《建设工程抗御地震灾害管理规定》中使用了“预案”、“计划”、“规划”等词汇，其中第10条规定:“抗震防灾规划的内容主要包括:规划纲要，工程震害预测，抗震设防区划，生命线工程、房屋、工程设施及设备的抗震设防和加固，地震次生灾害的预防，避震场地的布置和疏散道路的安排，震时应急反应和工程排险抢修预案等。”1995年2月11日国务院颁布的《破坏性地震应急条例》中的第三章专门规定了“应急预案”，其中第13条规定了破坏性地震应急预案的主要内容，即(1)应急机构的组成和职责;(2)应急通信保障;(3)抢险救援的人员、资金、物资准备;(4)灾害评估准备;(5)应急行动方案。1996年国务院在此基础上又制订了《国家破坏性地震应急预案》(国办发［1996］54号)。

在政府政策文件方面，关于应急预案的提法，在20世纪80年代就有相关文件，如这一时期国务院制订的处理突发性森林火灾事故预案和国家森林防火总指挥部的《关于制订处理森林火灾预案的通知》等。1991年国务院办公厅的《关于印发国内破坏性地震应急反应预案的通知》(国办发［1991］75号)中也有这一概念。在官方文件中，1995年2月11日国务院颁布的《破坏性地震应急条例》中“第三章”第9条至第14条有应急预案相关规定，但是没有列出官方定义。关于应急预案的官方定义，在中央的有2006年9月20日国家安监总局颁布的《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》，其中对应急预案的明确定义是“应急预案(emergency response plan)针对可能发生的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预先制订的行动方案”。在地方政府层面的也有一些，如2006年11月28日北京市应急办发布的《北京市突发公共事件应急预案管理暂行办法》(京应急办发［2006］10号)中第2条规定:“应急预案是各地区、各部门、各单位组织管理、指挥协调相关应急资源和应急行动的计划、程序和规程。”2009年8月7日陕西省人民政府办公厅颁布的《陕西省突发事件应急预案管理暂行办法》第2条规定:“应急预案是各市、各部门、各单位为预防和处置可能发生的突发事件，预先制订的工作计划或行动方案。”

从早期关于应急预案的定义来源看，大多集中在自然灾害中的地震灾害、森林火灾等方面，也有的与事故灾难、公共卫生事件有直接联系，如1993年北京市卫生防疫站的徐建约、邰其生的一篇关于灾害预防医学论文中说:“北京市人民政府和市卫生局非常重视应急预案的制订工作。1989年以来，组织有关部门制订了一系列的应急预案。包括《北京市处理重大疫情和中毒事故预案》、《亚运村、比赛场馆和有关宾馆、饭店发生食物中毒、传染病和饮水污染事故的应急处理办法》、《北京市救灾防病预案》等。各部门还制订了执行应急预案的《实施办法》。”^[9]总体看来，这一时期这些应急预案与社会安全事件基本上没有直接联系。“应急预案(emergency plan)是建立在对危险源辨识基础上事先制订的用于应对危险发生时的行动计划，其最初大量应用于安全生产当中，‘非典’之后国家开始建立应急预案体系，这实际上是将在安全生产领域应用的比较成熟的应急管理方法，推广至自然灾害、公共卫生和社会安全领域，并将《突发事件应对法》提升为国家制度。”^[10]应急预案在军队系统一般叫作“非作战行动方案”，即针对可能出现的情况制订的行动基本预想方案。

在学术界，关于“应急预案”的较早提法，来自1988年的《编制抗震防灾应急预案的初步探讨》一文，^[11]但是这篇论文并没有对应急预案进行定义。关于预案的相对较早的定义，1991年的《略论减灾预案》一文中认为，“所谓预案，即防御灾害方案，是指防灾、抗灾及救灾的预施性规划或预施性方案”。^[12]1992年的《防灾预案研究》一文认为“所谓预案，是指防灾、抗灾及救灾的预施性规划或方案”。^[13]《现代汉语词典》中认为预案是“为应付某种情况的方式而事先制订的处置方案”。^[14]

2006年以来国家要求建立“横向到边，纵向到底”的应急预案推进工作，一些学者对应急预案的定义存在较大分歧。吴宗之等人认为，“应急预案是针对各种可能发生的事故所需的应急行动而制订的指导性文件。”^[15]召平认为，“应急预案又称‘应急计划’或‘应急救援预案’，是针对可能发生的突发公共事件，为迅速、有效、有序地开展应急行动而预先制订的方案，是用以明确事前、事发、事中、事后的各个进程中，谁来做，怎样做，何时做以及相应的资源和策略等的行动指南”。^[16]刘铁民认为，“应急预案是针对具体设备、设施、场所和环境，在安全评价的基础上为降低事故造成的人身、财产与环境损失，就事故发生后的应急救援机构和人员，应急救援的设备、设施、条件和环境，行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先做出的科学而有效的计划和安排”。^[17]郭济认为，“应急预案就是在平时就假设好会出现的紧急状态，并事先制订好相应的应对措施”。^[18]钟开斌等人认为，“预案即预先制订的行动方案，是指根据国家、地方法律、法规和各项规章制度，综合本部门本单位的历史经验、实践积累以及当时当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况，针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案”。^[19]计雷等人认为，“所谓预案，有时也称为应急预案，是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制订的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构职责、人员、技术、准备、设施、物质、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。应急预案明确了在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，怎么做，以及相应的策略和资源准备等”。^[20]李飞认为，预案是为完成某项工作任务所做的全面、具体的实施方案。^[21]张彧通认为，“应急预案应当从其内容和功能上定义，是指:应对突发事件的应急行动方案，是从事某些危险行业的有关部门或者面临发生突发事件潜在危险的相关组织应对突发事件的计划和步骤”。^[22]林鸿潮认为，“应急预案则是应急机制——尤其是通过法律固定下来的那一部分方法，与结合特定地域、部门、行业、单位应急管理的特点相结合之后所形成的具体应急操作方案”。^[23]王军等人认为，“突发事件应急预案，是指政府、企事业单位或其他社会组织针对可能发生的突发事件，为降低突发事件破坏性后果的严重程度，保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，而预先制订的有关行动计划或方案”。^[24]

关于应急预案定义的探讨，至今仍然没有一个为共同认可的统一标准，把应急预案和方案、计划、规范、规程、程序、办法等同起来的现象极为常见，出现了一种“泛预案化”不良趋势。