行政区划的发展面临的问题

三、行政区划的发展面临的问题

（一）行政建制方面

综观行政区划改革面临的问题，尽管有许多都牵涉行政区划的三个方面，但仔细分析起来，则每个问题都有各自侧重的方面：有些问题主要同地方行政建制相关，还有一些涉及的是行政区域。因此，当我们从三个方面加以分析，并分别从三个方面加以研究，比起不加区别含混地讨论这些问题，更有助于我们对所讨论的问题有一个较为正确的认识。

就地方行政建制方面在当前面临的问题而言，大致可归结为如下几个：（1）中国是否还需要一般地域型（普通型）、民族区域型、城镇型和特殊型四种不同类型的建制？（2）各个类型建制单位在设置时是否应遵循某种标准？标准应该如何确定？（3）各类行政建制单位的名称是否应该规范化？当前议论中的“全县改市”“全乡改镇”“重划省区”以及是否将自治区改称为自治省等，都与这三个问题相关。

市和省、县有没有区别？为什么会有这种区别？是否需要这种区别？在当前，我国是否还有采用“城乡分治”的需要？应该如何看待和评价当前实行“城乡合治”的利弊？（不仅要从经济上，而且还要从政治上与行政上进行分析和评价）这些问题都直接同我国现在是否还有必要存在4种不同类型建制有关系。只有解决了这些问题，确认4种不同类型建制并存符合（或不符合）我国的现实需要，才有可能回答对全县改市的评价。主张重划省区的人提出的一种设想是，把全国分为50个省、区，每个省、区分别管辖50个县。那么自治州、自治县的建制还要不要？这涉及民族区域自治的政策问题，也涉及民族区域类型建制设置的问题。

如果承认有市、县区分的必要，有设置民族区域建制的必要，则就应该从地方行政建制设置的目的出发，考虑建制单位的设置标准。城镇型建制单位（市、镇）的设置标准，显然会不同于一般地域型建制单位。城镇特点是城镇型建制单位设置时首先要考虑的因素。城镇是社会经济发展的产物，但它是社会的一个综合体，城市一旦产生，其特点不可能只局限于经济上，而是表现在各个方面，因而在制定它的设置标准时，除去人口以外，还需要考虑其他方面；而且也不应该只考虑经济因素，必须以综合性的社会发展指标为依据。

从行政建制设置发展规律看，由“城乡合治”设置建制单位，到“城乡分治”设置建制单位，再进而设置“城乡合治”的建制单位，是一种发展的必然。因此对“全县改市”就不应简单地予以否定，而应依据每个具体事例中的改市的县所具有的实际条件进行分析，才能得出较为妥当的结论。也只有正确理解这种转变的具体条件，才能把握好设市标准和县改市的标准。这一切都同把握不同建制类型的特点密切关联。

近年不少人提出将自治区改为自治省、把直辖市改为“都”，地级市改称为“府”，也有人不赞同地级市领导县级市的。这类问题同建制单位名称规范化相联系。以“市领导市不妥”为例，既然地级市作为地级行政单位可以领导县级行政单位的县和市辖区，为什么又不能领导同样是县级行政单位的县级市呢？看来问题关键是在于两者都称为“市”而引起的不便。“襄樊市枣阳县”没有问题，“襄樊市枣阳市”则令人有些不习惯。其实作为城镇型建制的单位名称，最早分称为“城”“镇”，后来统称为“市”，再后来又分称为“市”“镇”。市又分为“特别市”“普通市”，进而再演变为“直辖市”“地级市”“县级市”。如果给这三种市重新分别另取名称，是否可以呢？答案当然是可以的，因为名称是由人定的。例如，我们可以把三种市分别称为“都”“市”“城”。这样，“襄樊市枣阳城”就不会有什么令人费解之处。也有人提出将省级自治区改为自治省，将省级直辖市改为都，这都是可以的。

（二）地方行政单位方面

与地方行政单位方面有关的问题，大致包括以下几个方面：（1）行政层次；（2）行政级别；（3）行政等第；（4）行政治所。诸如地区是否应由虚改实并管县，街道是否设置一级政权，市行政级别的确定，县的等第划分，以及前述的市辖市问题，都同行政单位有关。

地区能否由虚改实，成为一级地方行政单位？推行市管县体制后，市成为地级行政单位。这两者都涉及地方行政层次安排问题。如果省、县之间不应有一级，不仅地区不能变为实体，不应成为一级地方行政单位，市管县体制的存在也有了问题，因为它必然使市成为省县之间的一级地方行政单位。反之，如果认为省、县之间应该有或者可以有一个正式层次，不仅市管县的存在是合理的，而且地区改设为一级地方行政单位也是可以的。问题的关键在于如何安排层次，而不在于哪一种建制类型可否存在于省、县之间。因为地区成为实体，不论其建制单位取名为什么，并没有增加新的类型，只是在一般地域型建制中增加了一个新的种类而已。当然，地区改为一级行政单位后，取什么名称则与建制单位名称规范化有关，规范化因而可以考虑定名为“州”。需要特别指出的是，民族区域型、城镇型都有管辖县的地级行政单位（自治州、地级市），为什么一般地域型建制不可以有管县的地级行政单位呢？因此，反对把地区设为一级行政单位是没有任何正当理由的。

街道是否设置为一级行政单位，也属于行政层次安排问题。它涉及的是在一个城市内，如何安排地方行政层次问题；一个城市内是否适宜设置三个行政层次？是否可以设置三个层级的地方行政单位？这个问题同市建制的性质有关。一般来说，城市和城市社会是一个密不可分的整体，最好是采用一级管理体制，由一个政府统一集中进行直接管理。只有在必要的时候（即城市人口超过一定的限度时），为协助市政府完成对城市社会事务管理，才安排两个层级，采用两级管理体制。安排三个层级必然会影响城市政府运转的效益。这一问题同行政区域也有关系，但首先涉及的是城市内部地方行政层次的安排以多少个层级为宜的问题。

市管市，从表面看似乎很不妥当，然而，把这个问题置于行政级别中去分析，就变得比较清楚。行政级别是基于行政隶属关系，同时也可作为安排行政隶属关系的依据，即省级地方行政单位可以下辖地级行政单位，地级行政单位可以下辖县级行政单位，县级行政单位可以下辖乡级行政单位。地级市可以辖县，就没有什么理由不可辖县级市。如果说因为都是城镇型建制不可相互管辖，为什么地级市可以管辖市辖区呢？特别是飞地式的市辖区呢？此外，市也可以管辖城镇型建制单位镇，因此建制性质相同不构成不可相辖的充分理由。在民族区域型建制中自治区下辖自治州，自治州下辖自治县，自治县下辖民族乡；在一般地域型建制中，省辖县、县辖乡。“辖”即隶属关系，能不能下辖，不涉及地方行政建制单位的性质是否相同或不同，而只涉及地方行政建制的行政单位在行政体系中所居的地位，即彼此的行政级别能否建立相应的行政隶属关系。

全县改市以及市行政级别的确定，在相当程度上是同地方行政单位是否应划分行政等第相关联。如市、县都有行政等第，县改市不一定会过热，一些市也不一定非定为地级市不可。在没有行政等第区分的情况下，就难以解决同层次同类建制之间所需要的差别管理，也就必然会引起矛盾，寻找其他可以解决问题的办法。

（三）行政区域方面

行政区划改革中与行政区域有关的问题，主要涉及行政区域的划分、调控。省区重划、市辖区的规模、乡的规模等，就属于这方面的问题。

我国现有的省区是否有必要重新划分，实际上包括三个方面的问题：第一，在地方最高层面上，是否有设置四类不同建制单位的必要；第二，最高层级地方行政单位在数量上，是否存在一定的限度；第三，最高层级地方行政单位所辖的行政区域在规模上是否能做到大体平衡。第一个问题，取决于国家的政治决策。第二个问题取决于管理体制及它可能达到的有效范围。第三个问题取决于我国的实际国情。从问题所应寻找的答案看，也应依循上述顺序进行分析：如果国家判定有必要设置四种不同类型的建制单位，则各类建制单位就应有各自特定的要求。一般地域型与民族建制型两类建制，必须侧重考虑地域面积与居民数量问题。在这种抉择下，最高层级单位设置的数量必定是有限的：因为城镇型与特殊型建制单位设置的政治性较为一般。因此，建制单位设置数量上的变化，主要表现在一般地域型建制单位（即“省”）上，省区重新划分的对象应该是省，通常所讲辖区规模均衡问题，实际是针对省而言。

所谓均衡，可指人口数量均衡或地域面积均衡，或两者一起的大致均衡。“均衡”不等于绝对平均，而是使之处于上下相关有限的幅度内（例如，一定的倍数）。按上述的要求来重新划分省区，在我国行不行得通，则要从我国的实际情况出发。从行政区域构成的要素看，居民无疑占有较重要的地位。因此我国人口的分布状况，对均衡目标的实现有决定性的影响。但是居民人口数量均衡要求应用于民族区域型建制单位自治区时，还必须考虑民族团结和民族发展，以及少数民族分布大部是在边境地区等项制约因素。只有认真深入分析以后，才可能有正确的决断。此外经历数百年历史后形成的地域社会共同体的存在，也是重划省区不能回避的制约因素。

市辖区规模，是同前面所分析的街道是否设置一级行政单位有直接联系，如果确定城市内可设街道一级行政单位，则现存市辖区规模问题并不存在，如果否决街道作为一级行政单位，则问题就归结为市辖区是否存在调整现有规模的必要。市辖区规模包括城区（即设置在城市内的市辖区）与郊区两种不同的情况。郊区则对地域因素应给予必要考虑，而城区则主要考虑城市居民人口数量。街道是否设一级政权，主要还是城区的问题。城区居民过多，有的在七八十万甚至一百万以上。由于其规模过大而相当于一个城市，显然使市辖区政府的效能难以发挥，不得不将一些本应自身承担的事务，转交下属的派出机关街道办事处承担。如果城区规模适当，则就不会产生这一问题。确定城区应有规模显然是解决问题的关键。城区规模的确定，应从全国考虑出发，并对未来一个时期可能的发展予以充分估计，在能实现有效管理的前提下，确定一个幅度。有效管理包含两方面：市对区的有效管理幅度（即一个市可以管多少个区），区对辖区居民有效管理的可能限度（即一个区可管辖多少居民）。假定我国未来几十年内，大城市人口一般不会超过500万，个别最大的为1000万（仅指市的城市地区，不含郊区），若一个市可管30个左右的区，则每区最多也不过管辖30万人左右。从我国市政府现有的行政能力看，一般来讲是完全可能完成管辖任务的。一个区30万人，下分15个街道，则街道也就没有必要设置一级政权。

乡的行政区划问题，与市辖区有所不同，主要在于应兼顾地域因素。确定乡的合理规模与稳定乡设置建制密切相关。由于地域因素的复杂性，这一问题的解决不宜全国一致，甚至不宜全省一致，而应强调因地制宜，在管理幅度的许可下，乡的规模以适中为宜。

与行政区域改革有关的，还有飞地和边界勘定问题，前者大都为历史遗留的特例，部分来自于对行政区划属性缺乏深入了解而作的变通安排。应该在尊重历史、有利于社会稳定和团结统一的前提下，从充分发挥行政效能出发，逐步调整。至于后者，由于国家已进行了县级以上行政区域界线的勘定，问题已经基本解决。