发展中国家城市发展面临的严峻问题

1.1.2　发展中国家城市发展面临的严峻问题

所谓的发展中国家，其范畴一般是指欧美发达国家以外的一百三十多个亚、非、拉国家，人口占世界总量的3/4强。二次世界大战以后特别是1990年代以来，随着全球经济一体化的深入，发达国家与发展中国家的矛盾、发展中国家内部错综复杂的关系、发展中国家自身存在的种种问题，都在不同层面以不同的方式更加强烈地表现出来。发达国家对发展中国家的影响，一方面造就了发展中国家在政治、经济、军事乃至文化上对发达国家的更加依赖，另一方面更深层次的矛盾也在不断地酝酿甚至不时局部爆发。M.马格威尔特精辟地指出:“西方资本主义体系须依靠扩张以求生存……但它扩张的成功仍有大部分依赖它的‘再生产’能力。因此，西化无疑成为帝国主义的工具……现代化被视为‘独立发展’的过程。然而我们将看到，这种所谓散播过程的结果是制造了依赖，并且还否决了真正现代化的可行性。”发展中国家的这种总体发展状况，正如罗马俱乐部前主席A.佩切伊在《人类素质》一书中悲观写到的那样:人好像陷入了流沙，“他越是利用他的力量，他就越需要力量，如果他不知道如何利用这种力量，他只能成为力量的俘虏”。简要地概括当今发展中国家城市发展面临的主要问题，有如下几个方面。

1）全球城市体系中城市的依附发展与独立发展

发展中国家、城市大多经历过殖民化的历史，宗主国的剥削造成了这些国家、城市在经济与社会发展中存在着严重的数量短缺与结构失调。即使这些国家独立以后，依然不能形成完善的经济结构和进行社会化大生产，经济上乃至政治上对宗主国的依赖性极大。“二元性”是发展中国家城市发展中的最主要的特征，这种二元性在城市经济生活的许多方面都有明显的表现:从内部来看，落后的农业与工业化并存，传统产业与现代产业发展并存，少数城市的快速增长与区域不平衡发展并存等等；从外部环境看，二元性主要表现为自主发展的要求与外来国际分工的干预相并存，从而导致在全球城市体系中，发展中国家的城市普遍面临着独立发展与依附发展的矛盾。

二战以后，发展中国家在清除帝国主义和殖民主义势力的影响、维护民族权益、反对封建主义、实施经济发展战略、普及与提高教育水平、开发人力资源等方面，进行了大量的调整与革新。在1980年代以前，经济状况有所改变，普遍保持了较高的经济增长率（发展中国家的平均GDP增长率曾达到5.6%），国民经济结构趋向合理。但是1980年代以后，在外部环境上，发达国家推行了全球“新劳动地域分工”及其经济控制的方式发生了巨大转变，特别是冷战结束以后世界战略格局的改变，促使发达国家对许多发展中国家的战略政策由过去的“利用、扶持”转向“遏制”；从内部环境看，由于发展中国家自身发展政策中的失误、应对全球形势变化经验与能力的不足、经济体制转变与政治体制滞后矛盾的加深、民族问题的加剧等等，致使大多数发展中国家的发展条件严重恶化，经济增长率开始大幅下降（平均GDP增长水平基本在1.5%～2%之间）。

全球经济格局的变化和新劳动地域分工体系的形成，可以认为是西方国家推行的一种“新殖民主义”，它使得1950—1970年代的许多发展经济学理论必须改写。发展中国家无论在经济总量、经济结构、发展层次、发展质量、发展潜力、竞争能力等方面，与发达国家的差距愈加明显，“核心—边缘”的体系进一步被强化。大量吸引外资，在技术上形成极大的依赖，在经济上形成“结构扭曲”，在发展上形成极大的风险，即使像中国苏州这样引进外资总量巨大、递增速度可观的城市，虽然拥有了表面的繁荣和现代化的外壳，但也不可否认其蕴藏着巨大的发展危机。发展中国家的这种城市发展模式不仅十分畸形，而且也会失去真正的独立和主权，跨国公司正从一种经济意义上的资本组织，转变为对发展中国家进行全面政治、社会、经济干预的重要外来力量。发展中国家失去的不仅是土地、劳动力、资源等经济利益，而且失去了某些“主权”，在一些外资份额高的城市，包括城市规划与管理也已经受到了外资因素的极大牵制。但是另一方面也出现了一种偏向，即一些民族国家过分强调自主性而忽视或有意识地限制对世界经济、政治、文化上的依存性，造成闭关锁国、城市凋敝的局面。可见，对发展中国家的城市来说，如何在一个开放性的环境中处理好依存和独立发展的关系，是一个十分深刻的问题。

2）落后的城市经济、急剧的需求膨胀与转型中多变的空间结构

总体上看，二战以后发展中国家、城市的发展战略先后经历了三次大的转变:第一次转变发生在1960年代末、1970年代初，原先发展中国家只强调经济增长、片面追求速度的发展战略，造成了深刻、尖锐的结构性矛盾而不同程度地遭到失败，于是纷纷采取了以满足基本需求为目标的发展战略；第二次转变发生在1970年代末、1980年代初，人的价值更加地受到了重视，发展中国家政府在制定发展政策时，纷纷把人的全面发展作为社会发展总体的、长远的目标，正如许多学者所认为的那样，评价社会发展的指标应该包括五个方面，即社会平等、根除贫困、确保真正的人类自由、维护生态平衡、实现民众参与决策；第三次转变发生在1990年代末、21世纪初，以亚洲金融危机为动因，发展中国家在全球经济一体化的过程中，更加注重提高城市发展的综合质量和竞争力。

独立后的许多发展中国家生产力水平十分低下，农业人口占了70%以上，殖民主义时期的许多城市繁荣是基于单纯的政治中心地位和糜烂的消费场所特征。独立以后急于改变落后面貌的主观愿望，使得大多数发展中国家都力图在短期内追求高速度的经济增长，但是却引发了多数国家超前性的需求，尤其是表现在城市里:一方面是超前性的消费需求，另一方面是超前性的投资需求。消费需求与投资需求的急剧增长都需要占去更多的收入，而弥补收入缺损的途径一般只能是多发行货币，由此造成发展中国家的城市往往债台高筑、通货膨胀居高不下。城市中生产了越来越多的只能供少数人享用的奢侈品，为了生产这些产品，不仅需要耗费掉珍贵的稀有材料，而且更加导致在资源分配、公共物品享有上的扭曲。

落后的城市经济、急剧的需求膨胀导致了城市空间结构转型中的多变性特征。从城市内部看，城市中心地区往往是西方式的经济、政治中心，而在中心的周围则是“土著区域”；从区域层面看，则是少数中心城市的繁荣与乡村衰败的景观并存。土地作为城市规划分配的最主要资源，由于落后的城市经济而表现为粗犷的使用，城市尤其是大城市空间正在以令人可怕的速度蔓延着；城市空间结构在蔓延和跳跃中嬗变，少数富裕阶层的崛起导致郊区的扩张和小汽车的剧增；土地资源在数量与结构上的紧缺，导致城市环境的拥挤与恶化，种种外来的和内部的不规范因素，更加扰乱了土地市场和规划的控制……似乎任何城市发展、规划的经典理论和技术控制的手段，都无法准确而有效地应对转型中的城市快速变化。

3）快速的城市扩张对可持续发展要求的挑战

人类社会应付贫穷的一种本能反应就是加快人口的增长。目前世界人口的年平均增长率是1.8%左右，许多发达国家更低于1%甚至是负增长，而许多发展中国家的人口增长率都超过了2%，肯尼亚、尼加拉瓜等均以3%的速度在增长。由于城市在殖民时期形成的畸形繁荣，和独立后有限经济实力的集中投入，城市成为大量发展中国家人口实现正规与非正规转化的主要场所，少数大城市尤其是首都更成为人口集聚的主要地域，一般大城市的人口更以每年5%～7%的速度增长，这些国家城市的首位度往往很高。在过去的20年中，发展中国家的城市人口普遍增长了30%～60%，其城市化水平在20年中翻了一番。南美的阿根廷、智利、乌拉圭3国是欧洲移民在南美的主要定居国，20世纪初城市化水平就普遍超过了50%。巴西是世界上城市化进程最快的国家之一，1960—1980年间城市化水平增加了22.6个百分点，墨西哥也达到15.6个百分点。东亚的韩国在1960年时城市化水平为27.7%，到1980年时已上升到56.9%。

但是在高速城市化增长的背后是低水平的城市化质量，正如P.哈里森所说:“迁徙其实是用双脚表示自己意志的一种形式，是要求在那正在进行的宴会上有一席之地。迁徙之所以发生，是因为社会经济发展不平衡，经济增长带来的好处分布得非常不均，这是对不平等的抗议。”然而，这种抗议是消极的，它只能带来更大的不平等。在印度的加尔各答，700万人拥挤在400平方英里（1平方英里≈2 590km²）的土地上，3/4的人口住在经济公寓或非法搭起来的小棚里，1/3的人住宅是未经烧制的土坯房，城市居民的年增长率是8%。而在孟买，其增长率则高达39%，德黑兰大都市在1956年到1986年间的人口增长了4倍，1991年拉丁美洲爆发的大规模霍乱共有130万人生病、1.2万人死亡。少数城市的“过度繁荣”剥夺了有限资源条件下其他大多数城市的发展机会，区域内其他城市的经济几乎无法增长，如此更加导致了这些“繁荣”城市的快速、畸形增长。据此，E.拉兹洛曾提出发展中国家适合的发展战略中最基本的方面应该是:合适的经济发展、提高教育、控制人口。

除了上述的原因，一些发展中国家城市快速增长还有一个重要的原因，就是由于全球资本与生产分工转移导致外资企业对城市用地、空间需求的急剧扩大。由于发展中国家城市管理者对经济总量增长的短期追求和外资唯我独尊的本性需求，许多在发达国家内无法实现的愿望和扩张方式，在发展中国家的城市中可以轻而易举地得到满足；发达国家的经济增长，通过向发展中国家转移环境容量的压力而得到了实现。在过去的一个世纪中，为了解决基本的生存问题和满足城市的快速扩张，发展中国家超过60%以上的森林被伐光，而其中竟有接近90%是被当作燃料烧掉。滥伐森林造成的水土流失、土壤沙化，是发展中国家生态环境退化的最普遍现象。在印度、巴基斯坦有超过20%的土地盐渍化，中国耕地中的50%贫瘠、缺水、盐碱化，大量的土地正在沙化，北方沙尘暴的发生频率、影响范围越来越大。在非洲仅有5%的土地可以耕作，而其中又有5%的土地是红壤。落后的生产技术和对经济增长的巨大渴望，使得发展中国家的许多城市政府在考虑经济增长与污染代价时，往往选择前者，水、空气的质量已经低于适宜生存的底线。中国已经开始实施“世界上最严厉的《土地法》”，然而经济增长的现实“主题”与可持续发展的“理想目标”并非通过一部法律就可以实现有效的统一。西方国家采用的“紧凑发展”（compact development）、“精明增长”（smart growth）、“增长管理”（growth management）等理念，在发展中国家目前遵循的发展道路上，还缺乏基本的运用空间。一些发展中国家曾经片面地将“可持续发展”理解为是发达国家遏制发展中国家增长的“阴谋”，但是现在无可否认的严峻事实，使得发展中国家及其城市不得不认真地思考和对待“可持续发展”问题。

4）平等的社会需求、分化的城市阶层及社会治理的转变

由于殖民主义时期对不平等社会地位的抗争，独立以后“社会平等”自然成为发展中国家民族意识形态中的核心内容。但是大多数发展中国家在民族独立后，却发生了急剧的社会分化，形成了有差别的社会层次，在政治参与、经济分配、教育机会等方面出现了严重的不平等，其中最重要的是经济的不平等，它是一切社会不平等的基础。但是这种不平等，大多不是因为社会成员的个人能力或所付出的努力不足，而是由于非规范的社会体制和不公平的权利垄断所造成的，这也构成了发展中国家内部深刻社会矛盾的根源。城市规划试图将自己标榜为“公共利益”的代表和“利益平衡”的工具，但是缺乏充分民主、平等体制的保障，使得许多发展中国家的城市规划演变为特权阶层玩弄的“游戏规则”，城市规划自身也只得无可奈何地以“技术”自诩，只得简化为一系列土地使用的规则和定量化的建筑准则，却不能去深刻地去考虑经济、社会、文化发展的要求。

然而，平等的社会需求是无法抗拒的时代潮流，民主意识的觉醒和政策制定者们基于提高效率、维护社会稳定的考虑，新的治理方式正在发展中国家以不同的方式进行着。J.古斯菲尔德、R.莱茵哈德等人通过对发展中国家政治发展的考察，提出了现代政治的3项主要内容:权威的合理化、结构的离异化、参政的扩大化，这可以代表着当今发展中国家治理方式演化的主导方向。公众参与在越来越多领域中的渗透和扩展，也已经成为这种趋势的一个最显著体现。