《行政学原理》对行政概念的定义

三、本书对行政概念的定义

从不同角度出发，不同学者对行政这个概念作出了具有较大差异的界定。其中，最为关键的就是他们对行政现象的价值认定不同。政治体制权力配置视角的落脚点在于不同政治权力之间的分权制衡与政治约束；国家职能分工视角的目的在于职能的专业分工，确保行政的技术化与专业化；管理主义视角尽管存在传统与新型之分，最终目的却都在于资源的最佳配置与运用，也就是效率问题；政治主义视角也是纷繁复杂，但是政治代表性与公共利益确实是核心宗旨。至于综合视角，则是对现实行政系统多元价值追求的一种更为现实的综合抽象。正是因为目的认定或者说价值取向的不同，就导致对行政现象认识视角、理解层次、概念认知的差异。不过，这些界定之间并不是不相干的。由于这些视角试图认识与解释的领域大致相当，他们有关“行政”概念的界定必然存在一些相通之处。具体地，有关概念认定的共性方面主要包含以下几个方面特征。

(一)概念认识对象或曰行政主体基本相同。无论哪一界定视角，对于行政概念所涉及研究对象的范围大致相同。简言之，行政概念所涉及的主体一般被限定于行政主体，行政研究的客体对象一般被从理论上限制于研究国家行政机关及其工作人员。当然，由于各国政治体制不同，行政主体范围也有很大不同。由于行政研究是与实际紧密相关的，不同国家行政研究所理解的行政主体范围也就往往存在很大差异。

(二)概念涉及内容基本上限于行政主体的职务行为。这主要包括各国行政主体为实现特定行政目标，依法或实际展开的各项行政权力活动，也就是所谓行政行为。不过，在各国现实与历史发展过程中，行政职务行为范围无论在制度上还是在实际上都存在很大差异。行政概念所涉及职务行为的具体外延也就存在程度不同的差异性。其中，最为明显的是存在着这样一个趋势:从传统行政仅限于执行性行为发展到以后包括行政决策行为乃至政治代表行为以及相关行为。

(三)概念界定具有较强的目的性。无论是何种视角，它们都是基于一定的价值取向来认识与界定行政概念的。这是行政本身作为一种人类行为自身属性的必然反映。另一方面，由于种种原因，不同视角对于行政实践或者行为的价值认定存在很大差异。其实这正是行政研究存在众多流派的根源所在。正因为如此，有关行政概念的界定对于行政行为目的构成的认定存在较大不同。相应地，行政研究的理论与实践目的也存在较大差异。但是，有一点却是一致的，即它们都把行政视为一种目的性行为。

(四)适应性与动态性。一方面，有关行政研究对于行政概念的界定是与所研究对象，亦即特定行政系统的实际情况相适应的。一般学者普遍认为，行政研究必须与行政实践相一致，行政概念的内涵与外延认定必须与行政现实相适应。这就是西蒙所谓概念的可操作性要求的具体体现。另一方面，由于各国行政实践不是一成不变的，行政实践的涉及主体与职务范围、价值追求与侧重点都有着一个不断演变的历史动态过程。相应地，有关行政概念的认定也具有历史动态性。不同学者有关行政概念的认定之所以存在如此之大的差异，在很大程度上正是这种历史动态性的理论反映与表现。

综上所述，对于行政概念的理解与界定不可能是完全抽象的，也不存在一成不变的有效认定。借用威尔逊的话来说，理论只是时代精神的反映。行政概念认定也只能是各国行政实践的理论抽象。结合中国国情，笔者认为，行政概念可以作如下界定:所谓行政，或曰行政管理，就是国家行政机关及其工作人员为了实现各种行政目标与价值追求，依法应该或实际展开的各种职务行为的总和，它主要包括行政机关及其工作人员有关国家事务、社会公共事务与行政机关内部事务的管理与服务行为。