行政许可的概念

6.3.1　行政许可的概念

我国《行政许可法》第2条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据行政相对人的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”;第3条第2款规定，“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法”。根据上述规定，结合我国行政法学界近年来的研究成果，可以对行政许可的概念做如下界定:行政许可，是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法做出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。对于这一概念，可以从以下几个方面进行理解:

1.行政许可是一种行政行为

《行政许可法》第2条将行政许可界定为“行政机关的行为”。其实，这里的“行政机关”并非严格意义上的行政机关，而是包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。因为该法第23条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。”所以，行政许可是“行政主体”的行为。此外，尽管行政主体可以为多种行为，但只有依照行政职权的权限所为的行为才是行政行为，如行政主体以机关法人或事业单位法人身份所为的行为则为民事行为。所以，行政许可是行政主体所为的行政职权行为。

2.行政许可是依申请的行政行为

根据《行政许可法》的规定，行政相对人提出申请，是行政许可的前提条件。因此，行政许可属于“依申请的行政行为”。

3.行政许可是有限设禁和解禁的行政行为

从实在法的角度来看，可以说《行政许可法》第二章所规定的“行政许可的设定”解决的是该不该设禁、由谁设禁、如何设禁以及设什么禁的问题，而其他章节所规定的就是该不该解禁、由谁解禁和如何解禁的问题。正如经典行政法学论述的那样，行政许可存在的前提是法律规范的一般禁止。行政许可的设定就是法律规范的一般禁止，而行政许可的实施就是对是否可以解除一般禁止依法做出判断的过程，其目的是对符合条件和具备资格的特定对象解禁。

行政许可领域的“一般禁止”，多是基于行政管理、公益维护以及社会秩序维护或者财政上的理由而暂且设定的禁止。而且，这种“禁”是有严格限制的，即仅限于相对人从事的“特定活动”。⁽⁴⁾对“特定活动”以外的事项，立法机关和行政机关均不得随意设禁。许可是对禁止的解除，没有法律规范的一般禁止，便不存在行政许可。例如制作、运输、销售爆炸物品是国家一般禁止的行为，但是，国家为了国防安全、社会治安和社会建设的需要，对符合特定条件的组织或者个人准许其实施这类行为。又如，驾驶机动车，本来是人人都可以从事的活动，但是，为了该领域的管理和安全等，国家设定了一整套驾驶执照管理制度，只有依法取得驾驶执照并履行了相应手续者，才有资格驾驶机动车。可见，行政许可是行政主体管理国家事务和社会公共事务的重要手段之一。

4.行政许可是授益行政行为

行政许可引起的法律后果是行政主体准予行政相对人从事某种特定的行为，由于该行为存在的前提是法律的一般禁止，因而解禁无疑意味着行政相对人获得了某种“特权”。从这种意义上说，与行政处罚、行政征收等剥夺和限制相对人权益的行政行为不同，行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格的授益行政行为。

5.行政许可是要式行政行为

行政许可的申请以及实施，都应遵循一定的法定程序，并应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准、认可和证明，必要时还应附加相应的辅助性文件。⁽⁵⁾这表明，行政许可是典型的要式行政行为。