合法授权制度的改革介绍分析

合法授权制度的改革

On an Authorization Mechanism for Law-breaking Reform

刘　华　申海平

改革与法律的冲突，具有一定的必然性，但这种必然性并不能成为任意破法改革的借口，更不能以改革的目的正当、意图良好来证实破法改革的合理性。在当前我国社会主义法律体系已经形成的背景下，破法改革对法制统一和法律权威的损害尤为严重，不宜继续推行，改革可以通过合法授权的方式加以解决。

一、破法改革的实践困境

“改革是社会主义制度的自我完善，在一定的范围内也发生了某种程度的革命性变革。”⁽¹⁾改革不管是制度的自我完善，还是一种革命性的变革，必然涉及对现行的制度加以变动和调整。这种变动与调整，有的是在法律规定的框架内进行的，有的与法律所规定的原则或者具体条文相违背。对于需要违反和突破现行已有法律的改革，即为破法改革。破法改革的出现，与法律与改革所具有的特点直接密切相关。法律是具有普遍性和确定性的行为规则，为社会各类主体提供着行为指引，具有滞后性和稳定性等诸多局限性。而改革则是要打破现有的社会规则体系，力求创新和变化。因此，两者的冲突不可避免。

既然破法改革具有一定的必然性，那么是否意味着只要改革需要，就可以随意突破法律，允许破法改革现象的存在呢？破法改革，即使动机良好、目的正当，但归根结底仍属违法行为，是法治国家所不能容忍的。如果鼓励或者认可破法改革，就会使法律权威难以确立，法制统一难以维护，建设法治国家更无从谈起。如果说在我国法制建设初期、在计划经济向市场经济急剧转轨的条件下，难以及时通过正常法律手段解决改革与法律的冲突，破法改革尚具有一定合理性的话，在当前，社会主义法律体系已经形成的背景下，如果再以“改革”的旗帜随意违法，破坏法治，就没有了任何正当性。

改革需要破法，但法治的要求却与之相反，破法改革的困境由此而生。那么，能否在改革需要突破法律时，先立法、修法，解决其困境呢？诚然，通过立法、修法，确实可以解决破法改革的困境。但由于这种方式的诸多弊端和不足，并不能成为当下我国化解破法改革困境的一种常用方式。首先，它对于法律稳定性的破坏是极为严重的。其次，改革还是一个试错过程，是否确需修法、立法还存在不确定性，直接的修法、立法，一旦改革有误，有可能导致法律再次被动。第三，可操作性差，难以满足当前改革的需要。由于立法程序的启动和运作环节多、时间长，成本相当高昂，特别是宪法的修改和法律的制定和修改更是如此，如果破法改革都通过立法、修法方式解决，全国人大及其常委会在有限的会期内，即使不行使其他职权，也难以完成立法、修法的任务。

二、改革合法授权设想的提出

破法改革遭遇困境，但改革必须前行。面对破法改革的困境，法学界和实务界各方已作出一定努力。例如，面对发展、改革、创新与法律的冲突，有学者曾提出以下四种化解方式:法律解释、法律的选择适用、建议修法或者立法和请求授权。⁽²⁾部分改革者所在区域的人大常委会及其全国人大代表也已就破解破法改革困境进行了努力。例如，2007年4月26日上海市人大常委会通过了《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》。2011年，福建省全国人大代表也曾提出关于请求授予福建省人大及其常委会对于平潭综合实验区特别立法权的议案。⁽³⁾

但对于如何解决破法改革困境，目前学术上并没有一个较为详尽的论证和完整的设想，实践中也缺乏一个行之有效的理想方法。在此，我们提出改革合法授权的设想，并认为其应是我国化解破法改革困境的一种主要方式。而其他诸如法律解释、法律的选择适用等方式，与前述修法或者立法方式一样，则实难化解破法改革的困境。对于法律解释，其使用有着合法性的限制，这种限制要求法律解释不得超越法律，而应以发现法律本意为首要任务。⁽⁴⁾在破法改革中，如果改革需要突破法律的原则，则就难以从法律的目的、原则等出发以法律解释的方式获得改革依据；如果改革与法律具体规定相冲突，则难以从法律的具体规定中以法律解释的方式获得改革依据。而法律的选择适用，即使选择了可以适用的法律，但只要改革突破了其他应当适用的法律，仍然不能改变其破法改革的违法实质。

改革合法授权，是指在改革可能突破法律的情形下，相应的有权立法机关以授权的方式，赋予改革者在改革中突破其所制定的法律的权力，以确保改革在法律框架内进行的一种化解破法改革困境的方式。改革合法授权，在维护法律的权威和法制统一的前提下，在化解破法改革困境上，具有诸多优势。首先，改革合法授权方式能够使破法改革在尽可能短的时间内获得合法性，对改革破法的需求作出有效率的回应。其次，合法授权方式可以将改革限定在一个可控的范围内，不致引起全局的法律秩序的变化与震荡，减少对现有法律秩序的冲击，维护法律的稳定性。再次，合法授权方式有利于对改革的风险控制。通过合法授权，有利于授权机关掌握改革的总体情况，便于实现对改革的监督，而且即使改革最终以失败而告终，影响也可以限制在改革合法授权的范围内，在减少改革成本的同时，避免因采用修法、立法后需再次修法或废止相应法律的风险。

改革合法授权，不仅包括有学者所提出的申请授权，也包括主动授权，但其更强调的是合法授权，以便与目前一些其他形式的改革授权相区别。具体而言，它与以下两种形式的改革授权不同:未授予破法改革权力的授权和未合法授予破法改革权力的授权。前者以近年以批准、批复等方式确定的改革实验区等最为典型，而后者如2011年上海房产税改革试点的授权。国务院和国家发改委对国家综合配套改革试验区和综合改革试验区的批准，也是一种改革授权，但这种授权，并不是一种破法改革的授权，这些改革并不能突破法律。而上海房产税改革试点的授权，尽管是国务院授予其破法改革的权力，但由于不是合法授权，因此，也不是改革合法授权。⁽⁵⁾

三、改革合法授权制度的设计

（一）改革合法授权的主体

改革合法授权的主体，是指有权作出授权决定的机关。如果改革需要突破某一法律，只有该法律的制定机关方有权授权。从改革的实际需求和我国的立法体制、权限划分以及立法程序的难易来看，全国人大及其常委会应当成为改革合法授权的最主要的主体，其他主体成为授权主体的必要性有限。这一认识，主要基于以下两项理由:第一，是解决改革法律困境的现实需要。目前的破法改革，主要体现在改革与全国人大及其常委会制定的法律之间的冲突，其他主体的授权已远远不能满足改革的需要。第二，是保障改革能深入进行的需要。按照我国的立法体制和立法权限划分，全国人大及其常委会以外的立法主体，其立法权限非常有限，能为改革提供法律支持的空间就会有限。而全国人大及其常委会的授权，则可以大大扩展改革者的权限范围，从而能给予改革更大的空间，有利于改革的顺利进行。

（二）改革合法被授权的主体

改革合法被授权的主体就是接受授权主体的授权而有权突破法律障碍进行改革的主体。改革合法被授权主体应当包括全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国务院各部委和直属机构、省级和较大的市的人大及其常委会和政府。对于被授权改革主体的选择，应考虑到试点有序开展的需要。如果被授权改革主体层级过低，就会出现被授权改革主体众多的问题，容易陷入混乱。因此，对于政府被授权改革主体，以国务院、国务院各部委和直属机构、省级政府和较大的市的政府较为合适；对于地方人大，以省级和较大的市的人大及其常委会为宜；对于法院、检察院，则宜由最高人民法院、最高人民检察院作为被授权改革主体。

对于其他不具备被授权主体资格的机关，如需进行破法改革，则应鼓励向已获得改革授权的机关提出申请，获得改革的资格，或者按照程序向适格的合法被授权机关提出破法改革的建议，由适格的合法被授权机关向改革合法授权主体提出授权申请。

（三）改革合法授权的程序

改革合法授权制度的运用，不是限制各类改革，而是应鼓励适格的合法被授权主体主动申请获得授权。申请授权改革的，全国人大常委会应当向全国人大提交申请，其他适格的主体应当向全国人大常委会提交申请。如果改革需要突破由全国人大常委会制定的法律或者需要突破由全国人大制定的法律但并不突破该法律的基本原则的，由全国人大常委会审查批准。⁽⁶⁾如果改革需要突破全国人大制定的宪法或者法律的基本原则的，则应由全国人大常委会提请全国人大授权。

在申请授权的程序中，由于全国人大及其常委会功能的多样性和会期的有限性以及改革的复杂多样性，面对为数众多的地方人大、政府被授权改革主体的申请，为保障改革合法授权的可行性，有必要建立由国务院及其所属部门进行初审的制度。对于地方政府的改革授权申请，可以由主管相应改革所涉事项的国务院所属部委作为初审机关，进行初步审查，并出具初步审查意见；对于由地方人大和国务院所属部委的改革授权申请，可以由国务院进行初审。最高法院和最高检察院的申请，则直接由全国人大或其常委会进行审查，决定是否批准。

对于自上而下的改革合法授权，则由全国人大或其常委会直接授权。

（四）申请改革合法授权的条件

申请改革合法授权的，应当至少符合四个条件:一是改革的动机良好、目的正当；二是改革创新需要突破既有法律，或者需要国家层面创设新的法律制度作为依据；三是国家层面立法或者修法的时机尚不成熟；四是地方或者部门具备改革的条件。授权改革的申请主体，应当对上述条件进行充分论证，在论证中应当经过公众参与、专家论证、风险评估、法律审查，申请的提出必须经集体讨论决定。

为实现改革合法授权制度的法治化和规范化，全国人大应尽快制定一部以鼓励地方和部门根据本地区、本部门实际推进改革为原则，以要求改革试点获得合法授权为前提的改革试点授权法，对改革合法授权制度的主体、程序、条件等作出具体规范，以化解当前破法改革的现实困境。

（第一作者为上海市人民政府法制办公室主任、研究员，第二作者为上海市行政法制研究所副研究员）

【注释】

(1)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第142页。

(2)参见姜明安:《发展、改革、创新与法治》，《中共中央党校学报》2011年第8期。

(3)参见《全国人民代表大会法律委员会关于第十一届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2012年第1期。

(4)参见周永坤:《法理学——全球视野》，法律出版社2000年版，第390页。

(5)尽管国务院根据1984年《全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，获得了制定有关税收条例的权力，但根据《立法法》第10条第3款的禁止再授权规定，国务院并无权再将税收权转授给其他机关。房产税改革试点合法授权的机关应是全国人大常委会，而非国务院。

(6)根据《宪法》第67条第（三）项的规定，在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会有权对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。