省级政府制度创新的动机主要基于两个方面的考虑

三、省级政府制度创新的动机

在“省直管县”体制改革中，省级政府一般是倾向于支持改革的。具体来说，主要是基于如下两个方面的考虑：

（一）基于“贯彻中央决策意图，争取中央政策支持”的考虑

省级政府之所以积极推动“省直管县”体制改革，与我国单一制的国家结构特点有着很大关系。在单一制国家里，地方政府接受中央政府的统一领导，权力和权威都集中于中央政府，地方政府的权力由中央授予，中央随时可以撤销或收回向地方政府下放的各种权力。由于中央政府几乎掌握了所有重大资源的分配权和政策话语权，因此地方政府只有无条件服从，并按照中央政府的政策意图贯彻执行，才有可能获取更大的发展空间和权力空间。自1994年实行分税制以来，虽然省级政府在财权和事权方面都比之前有了更大的自主运作空间，但总体来看，单一制的国家结构形式并未发生根本性的改变。

首先，在纵向政府间的权力划分体系中，中央政府始终占有绝对优势地位，其权威仍然是不容撼动的；其次，中央部委掌握着重大资源项目的分配权力和政策话语权，诸如“跑部钱进”、“驻京办成风”等现象都在一定程度上说明省的发展离不开中央在资金和政策上的大力支持；最后，也是最为重要的一点，在“党管干部”的人事管理体制下，省级政府主要官员的任命权仍然牢牢地掌握在中央政府手中。基于此，在中国纵向政府间权力运行系统中，“对上级负责、对中央负责”的特点依旧非常明显。在这种背景下，省级政府如果违背中央的政策导向，不仅可能影响到省级主要官员的职务晋升，更有可能因为缺乏中央支持而丧失全省进一步发展的机遇。所以尽管省级政府基于自身利益，有时也会在个别领域对中央政策采取一些“阳奉阴违”的行动，比如对房地产领域的调控，但总的来说，省级政府一般是不太可能轻易违背中央意图的，这也是历次自上而下推动的改革都能够在全国各地迅速推开的根本原因。

“省直管县”体制改革，最初是由地方政府发起的，但自2005年以来逐渐开始得到中央政府的鼓励和支持，到2011年已经被写入《十二五规划纲要》，正式上升到国家发展战略的高度。可以说，当前的“省直管县”体制改革，已经由自下而上启动的试行转变为自上而下推动的改革。在这种背景下，省级政府要想争取更多的中央支持，必须积极响应中央关于推动“省直管县”体制改革的决策部署，加快推进改革试点工作。

（二）基于“推动省与省以下地方政府之间的分税与分权问题”的现实需要

省与省以下地方政府间的分税与分权划分，牵涉到地方政府间的纵向关系问题。这个关系是否理得顺，处理得好，直接关系到省域经济社会的可持续发展，因此省级政府向来十分重视与市、县之间的关系问题。1994年的分税制改革，解决了中央政府和省级政府之间的分税问题，但由于省级以下的地方政府层级过多，出于税源有限等现实因素的考虑，当时并没有同步推进省与省以下政府之间的分税制改革。也就是说，当前除了省级政府而外，省级以下各层级的地方政府均没有被纳入到现行的分税制体系中，也不具备相应的财税自主权。时至今日，分税制改革已经走过了19个春秋，中央与省一级在财政收入、事权划分等方面的关系已经基本定型。但是与快速发展的市场经济相比，尽管分税制改革通过在中央政府与省级政府之间实行分权、分税、分管，实现了壮大中央政府财政实力，增强中央统筹全局的宏观调控能力的改革预期，但省与省以下各层级政府之间的分税与分权体系至今没有成型，进而导致省以下的地方财政运行面临重重矛盾。具体表现为：其一，由于没有在省与省以下地方政府之间划分税源，使得省级以下各层级的地方政府均没有独立的财政自主权，不利于省以下财政收入关系的规范化，长此以往，地方政府的税收积极性将大大降低，势必影响省级财政的总体收入水平；其二，由于没有理顺省及省以下地方政府间的财政支出关系，加剧了省以下地方政府，特别是基层政府财力与事权的不匹配，进而严重损害到地方政府提供公共服务的积极性和主动性。因此，如果分税制仅仅止步于中央和省一级，那么省以下地方政府的“财政困境”将永远无法得到彻底解决，所谓的公共服务型政府也只能是一个缺乏基本财力保障的“空中楼阁”。

从这个意义上说，分税制改革尚未终结，特别是对于省级政府而言，要想理顺省与省以下政府间的纵向关系，推动全省经济社会可持续发展，实现省域内基本公共服务均等化的目标，必须努力推动省以下的分税制改革。如果说1994年确定的分税制改革基本框架着重要解决的是中央与省一级财权与事权关系的话，那么随着财政“省直管县”体制改革的推进，分税制改革将逐渐转向全面解决省与省以下各层级地方政府之间的财权与事权关系。⁽⁴⁵⁾从这个层面来看，以简化政府层级为主要内容的“省直管县”体制改革为省与省以下各层级政府之间的分税与分权提供了一个绝佳的契机，在客观上有助于分税制改革的深入推进。