县两级政府的起诉

案例4　镇政府对市、县两级政府的起诉⁽⁴⁾

2006年8月28日这一天，D县城关镇政府状告Z市政府的官司将如期开庭。这是一场引人注目的官司。之所以引人注目，是因为这样的官司在国内尚属首次。一个乡镇政府，为何要将自己的顶头上司——县、市两级政府推上被告席?

土地使用权争议

2004年冬天的一天深夜，退休在家的张显听到一阵急促的敲门声，深夜造访的是方杰。方杰是D县城关镇原财政所所长，而张显是他的老领导。1983年，张显调任城关镇党委书记，现今，张显已从D县人大副主任职位上卸任，老部下深夜造访肯定是有要事。

不出所料，方杰一见老领导就开始哭诉:“镇政府办公楼沿街的门面房卖了几百万元、老经联社的两层楼也卖了100多万元，还有塑料厂、制药厂……现在卖到咱头上来了，咱费力盖的招待所也要卖了，你可得出面管一管了，老领导!”

听到老部下的哭诉，张显气得一夜没睡好。第二天，张显带着反映材料找到城关镇的现任领导，可现任镇领导并没有“买他的面子”:“那块儿地是你的?那是国家的!”

为了出一口气，张显决心要与镇政府“过不去了”:“这块地是俺家掏2000元钱买的，俺有证据，条子现在还保存着哩，就连房子外面的两间厕所也是我一块一块搬的废砖垒起来的。现在镇政府想卖，没门儿!”

1979年，张显任D县农机修造厂革委会主任时，因一家五口无处安身，厂里研究决定将厂南面的两间房子和一片空地给了他，还补助了一万块砖。1983年，张显调至城关镇任党委书记。后遇到城关镇沿街改造，张显带头将自己的两间房子和院墙还有厕所一并扒掉。当时他自己掏2000元钱给了厂里。扒下来的木材、砖都又用在了盖招待所那个三层楼上。当时和镇里的其他领导都说好了，盖招待所靠集资，挣钱给大家发福利，而地皮早晚都是张显的。

2005年4月，经过精心准备的张显向县国土资源局提出申请，要求该局对这块有争议的土地重新确权。历经数月调查、取证，甚至还专门召开了一次听证会，2005年12月6日，一份以县政府名义下发的《D政土(2005)75号》文件，即《关于张显与城关镇人民政府对城关镇招待所土地权属争议的处理决定》终于出台了。该处理决定确定，张显享有位于D县支农路南段，东西长24米、南北宽19米、面积456平方米的一宗国有土地的使用权。

有了县政府的处理决定，2006年6月16日，张显顺利地拿到了这块土地的国有土地使用证。

提出申诉的决定投票

拿到土地使用证没几天，张显的老伴就来到城关镇招待所，强令要求在招待所一楼门面房做生意的几家商户搬走。

据了解，经营农资产品的商户杜某与其他几家商户在这里做生意也有好多年了，都与镇政府签的有租房协议，租金也是一交一年。对于张显妻子的要求他们很是不满，并且立即将情况反映给镇政府。

镇政府领导的态度很明确:“你们不用管，先不要搬，这块地究竟是谁的，还不一定呢!”而城关镇一名领导指出，“明明是国有土地，我们用了22年都没有争议，现在怎么突然变成个人的了?现在有些人就是想着公家的便宜好占，镇政府若是就此作罢，那以后的麻烦大着哩!”

但该镇另一名领导的想法则正好相反:“镇政府近几年确实是把好多临街门面房长期租出去了，这不是个小数目，确切数字儿我不知道，可能有上千万吧，但这些钱究竟花在哪儿了?怎么花了?好多人并不知情，这也是张显这些城关镇老领导不满、也心理不平衡的地方。从这一方面看，他的做法并无不妥之处，况且那块地确实存在争议。”

在对县政府的处理决定服与不服这个问题上，城关镇政府的领导们犹豫不决，最后，不得不进行无记名投票。那天是2006年2月5日。据了解，在进行无记名投票开始前有关领导作了说明:如果对县政府的处理决定满意，打×号;如果对县政府的处理决定不满意、同意向上一级政府申诉的，打勾号。当天镇里一共有10名领导参加，结果是两人反对，一人弃权，7人支持。根据少数服从多数的原则，镇领导当即决定申诉。就在城关镇政府无记名投票表决后的第二天，也就是2006年2月6日，城关镇政府向Z市政府递交了复议申请书。

2006年5月23日，Z市政府的行政复议通知书终于来了，但这纸通知书并没有就土地问题作出裁决，而是一张《行政复议案件终止通知书》，终止的理由是:超出复议时效一天!

负责送达复议申请书的城关镇司法所徐所长至今追悔莫及，“咋也没想到苦苦等了几个月，会是这种结果!镇领导可没少埋怨我”。他之所以没能及时提交复议申诉书的理由是“主要是赶上过春节，另外对法律法规不太熟悉，我一直认为是两个月”。

代理律师的想法

没想到复议申请是这个结果，城关镇政府决定采取诉讼的方法。但D县没有律师肯接镇政府的这起官司。一家律师事务所的律师认为:“律师就是帮人打官司的，巴不得多接案子。可这是啥案子?下级政府告上级政府，虽然从法理上说没啥不可以的，但只怕这以下犯上的官司棘手啊!”

但镇政府并没有就此作罢，几经努力，终于在省会郑州找到了一名愿意代理这起官司的律师。他觉得这是一起极其有意思的案子。

经过多方调查取证，律师很快就把起诉书写好了。起诉书认为，D县人民政府作出的《D政土(2005)75号》文件将D县城关镇招待所使用了22年的土地确权给了已有20多年没有使用这块争议土地的张显，违反了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第26条、29条。张显既非直接使用土地的人也非实际使用土地的人，不应拥有该块土地的使用权。我国法律明确规定:任何组织或者个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让。张显没有任何法律依据可以拥有农机修造厂的国有划拨土地使用权。20多年来，张显既非争议土地直接使用者和实际使用者，也无任何依据在1983年可以拥有国有划拨土地使用权。

一张传票

2006年7月12日，律师将起诉书递交至Z市中级法院立案庭要求立案。在诉讼请求中，镇政府一是要求市政府撤销那份终止裁定，二是要求市政府依法作出行政复议决定。城关镇政府的这份明显带有“犯上”嫌疑的行政起诉书在Z市中级法院立案庭顺利立案。

与此同时，律师还替镇政府写了另一份起诉书，将D县人民政府同时告上法庭，要求D县人民法院依法撤销县政府作出的那份土地确权处理决定。

D县人民法院在立案后以“本案被告系县人民政府，且第三人系D县原人大副主任，不宜由基层法院受理”为由，将材料转至Z市中级法院，Z市中级法院立案庭目前尚未立案。

但让律师和城关镇政府的领导为之一振的消息来自于Z市中级人民法院的一张传票:D县城关镇政府状告Z市政府的官司，将于2006年8月28日8时30分在Z市中级法院开庭。

虽然开庭的日子明确了，但城关镇政府的领导和代理律师并没感觉到轻松。代理律师指出，假如败诉了，那么镇政府的这场官司无疑就进了死胡同。因为根据我国行政法的有关规定，下级政府若不服上级政府的有关决定，可以在规定期限内向上一级政府提出复议，也可以依法提起诉讼。但如果是下级政府既没有提起诉讼，也没有在规定时间内向上级政府提出复议，那显然就无路可走了。老百姓打官司如果不服法院判决，既可以上诉，也可以上访，可政府间显然缺少了这些途径。像城关镇政府要打的这场官司，若是中院判其败诉了，那同样是无路可走了。县政府的决定下发后已超过30天的诉讼时效，而申请复议时效再超过的话，现在即便认为县政府的决定是错误的，也没有纠错途径了，只能将错就错。

压力

张显的身体明显不如从前了，自从遇到这场风波之后，退休后的悠闲生活一下子被打破了。压力首先来自于张显的几个子女，他们不约而同地责备自己的父亲“不该找这个事儿”，给他们增添了不少麻烦。特别是在城关镇上班的女儿，现在已经开始请病假不再上班了。更多的压力来自于外界，张显走到大街上，好多人在背后指指点点:“看看这老领导，老了老了还跟政府争地皮”。

城关镇政府领导的压力一点也不比张显小。周一的例会镇长就没参加，这在以前绝对是没有过的事儿。现在镇里好多工作明显受到了影响，当然影响最大的还是镇长，他现在是一见记者就躲，再不敢接受采访了。镇政府的工作人员抱怨说，镇政府领导班子也明显因此事而闹得不太团结了，有的请了假，有的上班也没心干工作，而好几个领导则被县里领导轮番找去谈话，至于谈话内容却不得而知。

Z市中级法院行政庭的一位法官指出，“28日的开庭基本已定，估计不会有啥变化”。不过，而在此之前传出“城关镇镇长将带着班子成员前往开庭”的说法也未经证实。城管镇司法所徐所长认为，镇长不可能会去，这时候镇领导都想低调处理这事儿。

张显的老伴则对张显的身体表示了担心。他明确地说，“可不敢叫他去，要是对方律师在法庭上乱说乱讲气着老头子了，可是大事儿，坚决不让他去。”

【角色模拟】

假如你是城关镇镇长，由你来决定这件事情的处理方法，该怎么办?

【案例思考】

1.本案例反映的是什么公共行政事件?

2.结合行政管理相关法律法规以及原理，对于城关镇政府系列行为是否合法合理?为什么?

3.结合本次行政诉讼提起的原因与过程，谈谈本案例的启示意义。

【注释】

(1)本案例材料主要参考成功:《D县“人民日报事件”后果前因》，《南方周末》，2003-09-18。

(2)本案例材料主要参考郭国松:《广东A县:红头文件抗衡判决书》，《南方周末》，2004-02-05。

(3)本案例材料主要参考张羽:《何为乱收费?》，《经济参考报》，2002-06-27。

(4)本案例材料主要参考朱长振:《河南一镇政府不服上级决定起诉市县两级政府》，《大河网——大河报》，2006-08-28。