政府乱花钱，纳税人能起诉吗

1.3　政府乱花钱，纳税人能起诉吗？

我们已经了解到，纳税人纳税的目的是为了使国家得以具备提供公共服务的能力，同时由于纳税，纳税人也就取得了要求和享有国家提供公共服务的权利。但是，在我国目前，纳税人对国家如何运用以税收收入为主的财政收入来提供公共服务几乎处于一无所知的状态，对国家在提供公共服务过程中的不当或违法行为也不能从纳税人的角度加以追究。这是因为纳税人根本就无权关注税收收入的支出问题，还是由于我国相关法律制度的缺失和司法发展的滞后所导致的呢？

1.“中国首例纳税人诉讼案”

2006年4月3日上午，湖南省常宁市荫田镇爷塘村村委会主任蒋石林，以一名普通纳税人的身份将常宁市财政局告上了法庭，提出了三条诉讼请求：(1)确定被告拒不履行处理单位违法购车和给原告答复的法定职责行为违法；(2)确认被告在2005年超政府预算和超政府小车编制购买两辆豪华轿车，滥用国家税款侵害纳税人合法权利的行为违法；(3)依法将违法购置的轿车收归国库，维护财政管家的职责。

但常宁市财政局局长周年贵则质疑，原告蒋石林是一个农民，现在已经取消农业税，他是否具有纳税人的资格呢？

4月10日，经审查，常宁市人民法院立案庭作出了《行政裁定书》并送达蒋石林。《行政裁定书》说“起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院不予受理。”

(资料来源：新华网湖南频道，2006年4月13日)

2.日本的纳税人诉讼

在日本，20世纪90年代初出现了纳税人请求法院判决取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或仅部分公开的决定的诉讼，其中针对大阪府知事交际费案和针对厉木县知事交际费案，最终法院作出应尽可能多公开的判决。90年代中，又发生针对政府机关招待费、接待费的诉讼。如日本高知县的律师以纳税人的身份，要求县政府公布有关招待费的具体开支情况，遭到政府的拒绝后，而向法院提起诉讼，法院判决原告胜诉。由于有关公务员不愿意公布被宴请客人的姓名，这些费用在财务上就不能报销，只能算是公务员自己请客；最后依据该判决从相关的公务员处追回了四五亿日元的金额。

再如，1980年11月，为抑制政府军费的增长，日本22名“拒纳良心性军事费协会”会员，以国家为被告，向东京地方法院提起诉讼。本案的诉讼请求中有这样两项：第一，要求确认自1981年后，在每个原告与被告之间，任何一个原告都没有缴纳所得税中的有关自卫队经费(军费)的义务。第二，确认自1981年以后，在每个原告与被告之间，被告有不从原告缴纳的所得税中支付自卫队经费(军费)的义务。法院认为，如果违反宪法的国费支出是经过预算决定的，那么所得税的赋课、征收就不可能构成违宪或违法。所以原告不享有以税收的支出为由而拒绝纳税的自由和权利。法院最后对上述两项诉讼请求未予受理。最终，法院固守租税用途不涉及“法的支配”的传统理论，以纳税人“没有原告资格”和“没有诉之利益”为借口将之拒之门外。90年代，日本的纳税人又以日本为中东“海湾战争”花费的共135亿美元的租税支出违法为由，提起诉讼，被法院以前述同样的理由予以驳回。

(资料来源：梁慧星主编《民商法论丛》第10卷，第461～463页；《外国法学研究》1998年第2期，第39页)

从上述两个案例可以看出，我国和西方国家之间存在着较大的不同，但这种不同只能说明我国的法制建设还比较滞后，在税法、行政法和诉讼法等理论研究方面还有所不足，不能据此认定纳税人本来就无权通过司法途径去质疑政府的财政支出行为的合法性或合理性问题。

传统税法学认为税法仅是“征税之法”，但现代税法学除了主张税法更应是“纳税人凭以对抗国家课税权的权利之法”的同时，进一步认为，税法除了注重税收的征收之外，还应将税收收入的使用也纳入税法的视野之中。这一观点从立法例上看，来源于《法国人权宣言》第14条规定：“所有公民都有权亲自或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期。”该条规定中所谓“注意其用途”，即表明纳税人对税收收入的使用同样有权利加以关注。在现代法治国家，这种关注则一般通过预算法加以体现。但这只是一种事前的措施，即在以税收收入为主的财政收入使用之前，由人民的代表——代议机构来决定应当如何使用。如果在实际使用过程中，政府并未按照代议机构通过的“预算案”来使用财政资金，或者虽然按照预算案却在具体决策时失误，造成了损失，纳税人能否通过司法途径追究政府的责任呢？虽然纳税人可能与该笔财政资金的实际使用并无直接利害关系，但政府未依法使用财政资金或使用失误的行为实际上使本来应当用于为纳税人提供公共服务的财政资金，却被政府用在了自己身上，或者被浪费了，那么纳税人就无计可施，只能是“敢怒而不敢言”吗？在传统诉讼法包括行政诉讼法理论当中，确实如此。因为传统诉讼法理论对原告的主体资格仍然限制在“有直接利害关系之人”，而行政诉讼法将其受案范围限于由具体行政行为所导致。

而起源于美国的纳税人诉讼制度，就是当事人适格理论扩张的结果之一。所谓纳税人诉讼，是指当事人以“纳税人”的身份提起的请求禁止公共资金违法支出行为或造成公共资金损失的违法行为的诉讼。最初的案例是1852年伊利诺伊州的判决。到1965年，美国几乎所有的州都承认以州属县、市、镇以及其他地方公共团体为指控对象的纳税人诉讼，甚至有34个州明确承认以州为对象的纳税人诉讼，只有2个州对后者持否定立场。承认纳税人诉讼的根据在于，公共资金的违法支出意味着纳税人本可以不被课以该违法支出部分的税金，在每一纳税人被多课税的意义上，纳税人具有诉之利益；这与股东代表诉讼的出发点是一致的，即董事的违法行为减少了公司财产，损害了各个股东的利益。这一制度，在二战后，由作为占领国的美国引入到了日本。但目前，日本在民众与国家的关系上不承认这种诉讼。

然而，我国的行政诉讼法还处于传统阶段。我国《行政诉讼法》第11条仅规定了人民法院受理对具体行政行为不服而提起的诉讼，而政府公共财政资金的支出行为不属于具体行政行为，据此纳税人不得对政府公共财政资金的支出行为提起行政诉讼。

2006年4月27日晚，由中国政法大学研究生财税法研究会和北京嘉言文化发展中心·中国律师观察网联合主办，中国公益诉讼网络协办的“宪政建设·公益诉讼·民权保障——纳税人蒋石林诉常宁市财政局违法购车案专题研讨会”召开。与会各界嘉宾认为，此案出现的意义并不在于谁胜谁败，而在于激发了普通民众对税款支出乃至财政支出行为的关注。

另据全国政协委员任玉岭提供的数据表明，从1978～2003年的25年间，中国行政管理费用已增长87倍，平均每年增长23%。中央党校周天勇教授的研究结果显示，我国2003年行政公务的开支实际占国家财政支出的37.8%，这意味着，超过1/3的财政未能用于社会公共服务。

在2006年的全国两会上，有人大代表指出，2004年，全国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上。如果纳税人都能像农民蒋石林这样较真，发挥起监督作用，那么，还会有那么多的超标车横行无忌吗？

法条链接

——《中华人民共和国行政诉讼法》

第2条　公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

第11条　人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：

(1)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；

(2)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；

(3)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；

(4)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；

(5)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

(6)认为行政机关没有依法发给抚恤金的；

(7)认为行政机关违法要求履行义务的；

(8)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

——《中华人民共和国预算法》

第3条　各级预算应当做到收支平衡。

第50条　各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理，不得截留或者动用应当上缴的预算收入，也不得将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。

第55条　未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。

对违反前款规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。