缓解省级政府管理压力的现实考虑

四、缓解省级政府管理压力的现实考虑

当前，一些学者主张的把调整行政区划作为推进“省直管县”体制改革的逻辑前提，是基于对改革后省级政府管理幅度骤增、市县关系协调难度增大、对县级政权权力监督“真空”风险加大等问题担忧的现实考虑。“省直管县”后，省级政府需要同时直接面对数量众多的市、县政府，无论是在对下级政府进行监管方面，还是在市、县关系协调方面，都将面临巨大的管理压力。尽管发达的信息技术和高速的交通网络在一定程度上可以抵消省级政府管理幅度过大的负面影响，但在政府职能转变尚不到位，地方政府仍然承担大量经济职能的情况下，省级政府需要直接处理的事务量将会比改革前繁杂得多。对于一些辖区面积较大、人口数量众多的大省（区）而言，这一问题更加突出。于是，通过“缩省”、“扩市并县”、“缩省+扩县”等区划调整手段缓解省级政府管理压力的提法，得到了相当一部分人的支持。

上述提法的初衷是为了缓解“省直管县”体制中的省级政府管理压力过大的问题，但实际的效果可能是“换汤不换药”，甚至事与愿违。“缩省”的设想，虽然缩小了省以下的管理幅度，但客观上又增大了中央政府的管理幅度；而“并县”客观上也可能增大县级政府的管理压力。对此有学者指出：“‘缩省’与‘并县’的改革设想，不过是以数理思维对减少政府管理幅度的理想化设计，而非实际操作所能及。”⁽¹⁴⁾归根结底，解决省级政府管理压力问题还是要从转变政府职能和理顺纵向政府间事权关系的角度出发，寻求对策。因此，在政府职能尚未转变到位，纵向间政府事权关系尚未理顺的情况下，即使调整了行政区划，依然无法从根本上解决省级政府的管理压力问题。

从另一个方面来看，试图通过调整行政区划的手段来推进“省直管县”体制改革的做法，本质上来说，混淆了改革本身与改革最终目标之间的差异性。改革的最终目标是建构与市场经济体制相适应的区域治理体系，“省直管县”体制只是实现此轮改革最终目标的一个手段。如果不能够认识到这一点，而是把构建“省直管县”体制当成了此轮改革的终极目标，势必会犯下本末倒置、主次不分的错误，而且无论是“缩省”，还是“并县”，涉及到的都不仅仅是一个单纯的行政区划问题。如果处理不得当，不仅可能毁掉业已形成的区域文化认同，而且还会引发地方政府间的利益纷争，甚至可能破坏国家的长治久安，影响国家的政治稳定。

由此可见，通过区划调整缩小省级政府管理幅度的做法治标不治本。“省直管县”后，省级政府的管理压力问题完全可以通过转变政府职能和创新治理结构等途径得到缓解。美国州一级政府下辖的地方政府数量也很多，但同样治理得井井有条，其经验是值得我们借鉴的。