行政权运行的失范和失效具体原因分析

三、行政权运行的失范和失效

行政权是国家所拥有的一种影响和支配社会的强制性力量。一个社会要想维持其良好的秩序，必须要凭借行政权的行使。但是行政权“本身是一个中性的，或潜藏着若干可能性的影响力或支配力”⁽¹¹⁾。它既可以为善，亦可以为恶。行政权和贤人君子相结合，可使其成为造福社会的力量，若和宵小邪恶之人相结合，则会使其成为危害社会的力量。对于作为一种影响和支配社会的巨大力量，指望其永远和品德高尚的人相结合显然是不现实和不可靠的。为了控制行政权向有利于社会安宁、幸福的方向发挥作用，有必要为行政权设立运行规范，使之按规范所确定的轨道发挥其影响和支配社会的力量。

然而为行政权确立运行规范是一回事，行政权的运行能否遵循这些规范则是另一回事。规范的确定只是为行政权按其应有的目的来发挥作用提供了可能，它本身不能排除行政权运行的失范。在现实的行政管理中，行政权违法运行的现象并非鲜见，这种现象可以归因为两个方面:

第一，人的非完善性导致权力运行的失范。“政府机关虽然有规定的权力，但机关没有动机和意志，不能自行占有和执行其权力，必须由人去占有和执行权力。”⁽¹²⁾从理论上说，行政权运行的理想状态要以实际占有和行使行政权的人在认知能力和道德品质等方面的完善性作为前提，而在现实中，执掌行政权的人们在上述方面的素质却往往是非完善化的，因此，就难免导致行政权运行的失范。这是一个不以人的主观意志为转移的客观事实，否则，历史上就不会有那么多的政治家和学者殚精竭虑地设计对行政权运行的制约和控制方案了。

行政权运行的失范，还与权力行使者的心理因素有关。罗素曾将权力欲视为人类无限欲望序列中居首位的欲望。⁽¹³⁾不论这种观点妥当与否，但权力欲的确是人类的重要欲望之一。有了这种权力欲，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义与道德界线的诱惑”⁽¹⁴⁾，再加上其自身“代表着能动而易变的原则”，或者“被比做自由流动、高涨的能量”的权力⁽¹⁵⁾，就易于使权力拥有者滥用权力，甚至可能在有界限的地方超越界限，导致权力运行的失范。

第二，规范本身和体制方面的非完善性导致行政权运行的失范。行政权运行的失范，除了来自于占有行政权的人的自身素质的原因之外，还有来自规范本身和体制方面的原因。就前者而言，“在权力与处理权中永远有一些是法律所不能或只能部分渗入的空旷领域。一个政治国家的典型事态，既非以无限权力的统治，亦非以严格的规范控制为特点的”⁽¹⁶⁾。在那些规范不严格，或是规范不系统、不完善的领域，容易诱发权力运行的失范。就后者而言，行政权运行失范的程度与行政权和其他国家权力的关系密切相关。例如当人们强调司法权必须保护、支持行政权的时候，行政权的运行就由于缺乏有力而范围广泛的司法审查，而有可能导致失范现象的萌发和泛滥。在此，行政权能否得到其他国家权力的制约和监督，成为能否抑制行政权运行失范的关键。“有制约和有监督的权力，必然来自法律的授予并可合法的撤销，履行权力的机构和个人行使权力必须有合法程序；并且它受到与它有同等权力甚至大于它的立法或监督机构或舆论的监督。”⁽¹⁷⁾孟德斯鸠从其“一切有权力的人都容易滥用权力”的观点出发，倡导分立三权，以达到权力的相互制衡，避免行政权过分扩张和专横地使用。我国尽管不实行三权分立制衡制度，但也通过立法使行政权的运行受到高于行政权的立法权的控制和与行政权处于平等地位的司法权的监督。没有这种控制和监督或者力度不够，各种违反规范的行政行为就难以避免。

行政权运行失范即违反法律规范，其表现形式主要有两种:首先是行政机关和行政人员在执行公务过程中代表国家以行政机关的名义作出的违反行政法律规范的行为。关于这种违法行为较多，可大致归为:没有法律依据、与法律相抵触、适用法律错误、超越法定权限、不履行法定职责、违反法定程序、滥用职权等。其次还包括行政人员的以权谋私等腐败行为。关于这种行为，按亨廷顿的话来说，是“公职人员为实现其私利而违反公认规范的行为”⁽¹⁸⁾。行政人员违反规范而谋取私利的行为，既可与其执行公务有关，也可与其执行公务无关，但归根到底与其手中的职权不可分离。

行政权在其运行中，不仅可能失范，也可能失效。这里讲的失效不是指行政权行使的结果因违法被有权机关加以撤销而失去法律效力，而是指因行政权运行不善而致使其失去应有的功效，或者不能发挥行政权应有的作用。

行政权运行的失效，就其范围来说，除非政权趋于崩溃，行政权完全失效的情况几乎不存在，因此失效主要指部分失效。这种失效在不同的场合可能表现为不同的程度。

行政权运行失效的原因也可大致归为两个方面:

第一，行政人员的主观因素。上文所提到的行政人员自身素质的非完善性不仅是导致行政权运行失范，也是导致其失效的一个因素。例如认识、判断能力的局限性，可能影响行政决策的科学性；道德品质方面的局限性，可能影响行政人员的工作态度和尽责意识；而心理方面的非完善性，则可能会影响协调与合作精神等。这些都可能对行政权的有效运行带来或多或少的不利影响。

第二，体制和方法技术方面的因素。体制无疑是制约行政效能的一个重要因素。权力的过分集中，会窒息下级和地方的活力，而权力的过度分散，则削弱上级和中央的调控力；权力交叉，职责不清，会导致相互推诿，延误效率；管理层次繁多，致使权力运行迟滞，耗费时间过长⁽¹⁹⁾，同样会影响行政权运行的效用。在管理方式和方法方面，行政领导者如果不能采用适当的领导方式和方法，就不能在有效地统制部属的同时，充分调动部属的积极性。此外，现代化的行政管理需要现代化的管理技术，后者是行政权能够得以顺利运行的物质保证。在现代行政职能空前扩大的条件下，没有新的技术手段作为支撑，就难以获取较高的行政效能。

行政权运行的失效可以大体分为目标性失效和过程性失效两种。目标性失效是指在特定行政活动中，行政权行使的结果未能实现预定的目标，尽管投入了相当的人力、物力和财力，却没有达成预期的状态。例如1975年举办的“川气出川”工程，由于信息失真，导致行政决策失误，不得不于1980年停止工程建设，给国家造成数亿元的巨大损失。为避免目标性失效，有必要提高决策者自身的素质，建立重大决策的集体领导制度和审批制度以及对决策失误的追惩制度，同时健全与决策有关的信息和智力支持系统，并保证其相对独立性，使之免受长官意志的干预，向决策中枢系统提供真实客观的信息和优化可行的方案。

过程性失效是在某一行政活动中，行政权行使的结果偏离了预定目标，或者长期不能趋近目标。在前一种情况下，行政权行使的强度与失效的程度成正比。这就如同一艘偏离了预定航线的轮船那样，越加足马力，离目的地越远。对此，作为开环控制系统的政府组织往往是无能为力的。为有效地控制这种过程性失效，必须求助于设置反馈回路的闭环控制系统式的政府组织形式。后一种情况一般与行政权运行不善，管理不力有关，如现实中存在的“长胡子工程”、“大尾巴会议”就是其表现形式。当然，行政活动长期不能趋近目标，既有客观的原因，也有主观的原因，应分情况对之加以处理。

上述两种失效相比较，目标性失效对行政管理造成的损害无疑更大，因为这种危害的结果难以挽救。在行政管理中应当重点预防这种失效。而过程性失效尽管危害相对小一些，但是如果不及时加以纠偏和督促，也可能造成严重的后果，对此亦不能掉以轻心。

综上所述，由于各种影响因素的存在，行政权的运行并非总是处于良好状态，失范和失效情况可能经常发生。因此，行政活动决不能任其自发进行或使其自由放任，而是应当建立起完善的事先预防、事中控制和事后补救机制，争取使行政权运行于正常的轨道之上。