政府失灵的原因

5.3.1　政府失灵的原因

一个信息灵通、高效和人道的政府在弥补信息市场缺陷方面具有得天独厚的作用，但这并不意味着政府干预比市场本身的自组织更加有效。政府干预也不是万能的。在很多情况下，即使政府配备了高素质和有责任心的官员，政府干预的结果也依然不甚理想。例如，以强调“经济自由”而著称的当代自由主义经济学家、芝加哥大学弗里德曼(M.Friedman)教授曾花费大量时间和精力研究了不同经济发展水平的许多国家市场经济运作的历史经验和教训，他认为，政府超越其最低限度职能的扩张，会削弱资源的有效利用，阻碍经济发展以及限制社会流动和政治自由。他反对政府干预的计划，尤其是对于市场价格的管制，他认为价格在市场机制里扮演着调度资源所不可或缺的信号功能。^[12]又如，弗吉尼亚大学的科斯曾在其发表的《社会成本问题》一文中指出，在处理外部性或公共物品问题时，通常并不需要税收、补贴以及其他任何形式的政府行动。^[13]他还提出了一个为后人所称道的科斯定理，也就是，在一个完全竞争的经济社会里，当发生重大的外部性且涉及外部性的当事人很少时，只要人们对财产权有明确的规定，只要人们可以用较低的成本或不费成本地进行谈判协商(即财产权的交易)，那么，不论财产权的原始分配是怎样的，市场机制所导致的均衡状态都是最有效率的状态。再如，为了尽量减少由于不完全信息的大量存在而导致的股市操作过程中的风险性和不公平性，世界各国政府普遍制定了严格的股市信息披露和监管制度，但实践表明，股市永远是一个充斥着“小道消息”的市场。“小道消息”之所以能横行股市，是与政府干预的力不从心分不开的。正如美国兰德公司的查尔斯·沃尔夫(Charles Wolf)在一项关于政府和私人企业的作用和任务的研究中所指出的:“在市场‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益的行为的地方，可能也很难构造‘看得见的手’来实现这一任务。”^[14]政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需要;另一方面则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当。^[15]政府失灵现象，用美国著名政治经济学家查尔斯·林德布洛姆(C.E.Lindblom)的形象说法就是政府“只有粗大的拇指，而无其他手指”。^[16]也就是说，政府这只权威之手看上去就像一只仅有拇指而无其他手指的手，尽管那拇指粗大有力，但仍在一定程度上缺乏有效性。

可见，如同市场机制的完全有效性只有在严格的假说条件下才成立一样，政府干预的完美无缺也仅仅与想象中的“理想政府”相联系。在实践中，即使人们努力去塑造一个有能力、办事公正并注重公益性的好政府，但离“理想政府”仍相去甚远。从实践上看，政府失灵几乎是难以避免的。

政府失灵的原因很多，例如政府干预并非必然存在着公正性、政府某些干预行为的效率较低、政府干预易引发政府规模的膨胀、政府干预为寻租行为的产生提供了可能性、政府决策的失误等。^[17]其突出表现在于缺少一种有效的政府干预机制，这可以从分析政府干预的需求和供给状况看出。

一般来说，政府干预也存在着类似市场的供给与需求。由于市场失灵是政府干预存在的主要理由，政府干预的范围通常也是市场失灵的范围，因此，政府干预的需求基本上是由被觉察或预见到的市场失灵引起的。只要公众意识到市场将出现失灵现象并危及其利益，就会要求政府出面予以干预。市场失灵现象越严重，公众对政府干预的需求就越迫切。当政府出面实施干预时，便产生了政府干预的供给。与一般的市场规律相近，当政府干预的供给能够满足上述需求时，可以认为这种供给是有效或基本上有效的。

政府干预的供给与需求应该为恰到好处地解决市场失灵问题服务。但在实际操作中，政府干预的供给和需求却常常被扭曲，从而导致政府失灵。这主要体现在公众的市场缺陷意识的增加、政府官员政治角色的高时间贴现率、受益者和支付者的分离、政府官员不良的工作习惯或意识、生产垄断性、产出非确定性和难以度量性、缺乏有效的终止机制等方面。^[18]

1.公众的市场缺陷意识的增加

例如，客观存在的市场缺陷以及新闻媒体对市场缺陷无休止或过于夸张的宣传报道，使公众减小了对市场缺陷的忍耐程度和增加了对政府干预的渴望程度。一部分人甚至错误地认为，当市场机制表现出无能为力的时候，具有权威性的政府便是一剂灵丹妙药。

2.政府官员的“短视行为”

政府官员一般都面临着较短的任期和紧迫的再次改选的压力，这使得政府官员急于在任期内见到政府干预的成效。为此，政府干预的各项政策常常更多地关注短期利益，而忽视长期成本。由于对市场缺陷和政府干预作用的认识、分析和了解通常需要较长的时期，政府官员上述的“短视行为”必将使政府干预的当前成本和当前收益被过分地夸大，而未来成本和未来收益却被大打折扣。

3.受益者和支付者的分离

在政府干预中，受益者和支付者是分离的，例如受益者可能是某个特定的集团，而支付者却常常是全体的纳税者。结果，受益者会热衷于夸大市场缺陷和强调政府干预的作用，并以各种方式进行政治上有效率而经济上低效率或无效率的努力，支持政府扩大干预的范围和力度;与此相反，支付者则会强调政府干预的无能为力和各种负面影响。

4.政府官员不良的工作习惯或意识

多数国家政府部门不甚灵活的运行机制和管理体制都普遍导致了官僚主义作风的滋长和蔓延，其结果必然导致许多政府官员特别是高层领导染上不良的工作习惯或意识。例如，为了避免被戴上“失职”的帽子，政府官员通常更倾向于多实施一些干预的手段，而不是任由“看不见的手”牵引着市场走。特别是当官僚主义盛行的时候，政府官员通常更乐观地相信其自身拥有修正市场缺陷的办法，并对市场缺陷过于敏感。结果，政府干预的绳索被过多、过滥地套在市场的脖子上。

5.生产的垄断性

政府为弥补市场失灵而直接干预的领域往往是那些投资大、收益慢且少的公共物品。政府在对其生产活动进行干预时，所处的特殊地位决定着只有政府才拥有从外部对信息市场的整体运行进行干预的职能和权力。这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益的追求。此外，在时空及其他条件既定的情况下，政府干预决策通常是由某一政府机构进行的，而不是像市场那样存在多个相互竞争的供给者。结果，政府干预的决策常常缺乏效率。这种垄断性进一步使政府干预为寻租行为的产生提供了可能性，例如一些企业可能会通过各种形式向政府争取优惠政策，通过寻求政府对现有干预政策的改变而获得政府特许或其他政治庇护，垄断性地使用某种市场紧缺物资等。在这种情况下，大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为”。^[19]

6.产出的非确定性和难以度量性

政府干预行为强烈地受到各种主客观因素的影响，因此其产出往往是不确定的。另外，由于缺乏像市场那样的价格信号，产出信息也不能及时地传递给政府部门，因此，人们很难对政府干预前后的变化和影响做出恰如其分的评价。而且，政府干预的产出属于中间产出，虽然我们可以明确地判断其是为提高信息市场运行效率服务的，但要从中分离出政府干预的贡献却并非易事。

7.缺乏有效的终止机制

在众多的政府干预手段中，有不少手段(如法律手段)存在着不可试验性，因此干预失败的现象并不少见。干预失败意味着该手段不合适，政府应该立即终止该手段的实施。但从实际情况看，由于政府官员普遍缺乏承认错误的勇气，该终止的干预手段常常并不能立即被终止。

政府在干预经济活动方面存在的缺陷还表现在它在弥补一种市场缺陷的同时往往会导致另一种市场缺陷的产生或加重。例如，对于可实现排他性的公共物品信息，借助于知识产权法，人们可以有效地在一定的时间和地域范围内保护其产权人的利益，如使其收回成本、获得收益等，这有利于实现社会公平、弥补市场在处理这类信息方面产生的不可避免的失灵现象。但是，知识产权法在保护了信息产权人的利益的同时，又导致了一种新的社会不公平，即使信息产权人成为信息市场上唯一的提供商，从而导致非自然的垄断，引起新的市场失灵。

由此可见，政府在纠正信息市场失灵方面所起的作用是有限的，而且从本质上看，不论信息处理和获取手段如何改善、决策技术如何进步，政府决策归根到底是一种人的行为，由于受到各种主客观条件的限制，即使这些决策是由最有经验的专家做出的，也难免会犯这样或那样的错误。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。但由于这种信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递，政府很难完全占有，加之现代社会化市场经济活动的复杂性和多变性，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。正确的决策还需要决策者具备很高的素质，而现实中的政府官员很多并不具备上述决策素质和能力，这必然影响政府干预决策的科学性和正确性。政府干预中出现的错误虽然带有一定的偶然性，但如同市场失灵是市场手段的“先天性”缺陷一样，政府失灵从总体上看依然不可能完全避免。因此，政府干预是不可能使信息资源配置真正完全有效率的。