吕雪枫
当前，我国经济发展和社会管理进入新阶段，国内外环境极为复杂。我国的经济发展不断遇到来自国际社会的冲击，经济结构不合理成为我国经济健康发展的瓶颈。社会管理方面，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生。我国的社会结构不断分化，社会分层加剧，阶层分化呈现复杂性特点，城乡结构呈现城镇化特点，社会人口呈现流动性特点，当前家庭结构呈现老龄化特点，社会组织呈现多样化特点，信息传递呈现网络化特点。
经济发展和社会管理中出现的问题给一些领导干部依法行政能力带来严重挑战。在一些地方，个别领域腐败现象易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出，严重影响党委和政府形象。因此，提高领导干部的依法行政能力势在必行。领导干部依法行政能力的基本内容是：有较强的法律意识、规则意识、法制观念；忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。依法行政的本质涵义有三个要点：一是行政权力的取得必须由法律设定；二是行政权力的行使必须依据法律；三是违法行政必须承担法律责任。
一、社会管理背景下领导干部依法行政能力建设的重要意义
社会管理背景下领导干部依法行政能力建设的意义重大，主要包括以下几个方面。
第一，社会管理背景下，增强领导干部依法行政观念和能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要。改革开放以来，我国的行政法治建设取得了很大成绩，各级领导干部依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，由于受威权政治传统和权力过分集中的影响，当前的依法行政工作还存在不少问题，凡事按领导意见办的习惯和作风根深蒂固。一些基层干部的依法行政观念还比较薄弱，自觉不自觉地把自己摆在了超越法律之上的特殊地位，不习惯用法律手段管理各项事务。特别是领导干部依法行政的观念和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。有的领导干部认识不到当前社会管理的复杂形势，领导意志、长官意志依然盛行，官僚主义和命令主义泛滥，导致突发事件频发。
第二，社会管理背景下，增强领导干部依法行政观念和能力是领导干部能力建设的鲜明主题。领导干部担负经济发展和社会管理的重要责任，社会管理对领导干部能力建设更严苛的要求。领导干部不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规行使权力，合法有效地运用权力。随着改革开放的深入发展和市场经济的不断完善，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容，依法行政已经成为政府工作的主要任务之一。领导干部只有坚持依法行政，才能适应社会发展对领导干部职位的要求和政府工作的需要，才能在当前的社会管理中有所作为。领导干部的社会地位和职业特点决定了领导干部必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略也具有重要意义。
第三，社会管理背景下，增强领导干部依法行政观念和能力是执政为民的要求。社会管理要遵循公民参与原则。坚持公民参与，要求领导干部要有为民之心，惜民之仁，要执政为民。坚持执政为民，其中很重要一点是要建立一支高素质的领导干部队伍。高素质首先是政治上高素质，就是要端正对最广大人民的正确态度。在社会管理中，领导干部应始终坚持为人民服务宗旨，在为人民服务中履行依法行政职能。但不少领导干部对依法行政的内涵和工作任务理解上存在偏差甚至把人民群众当成依法治理的对象，无视自己的公仆身份，在社会管理中站在了人民的对立面。
二、实现三大转变，树立领导干部依法行政观念
首先，在人民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。党的十七届五中全会指出，要按照健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强和创新社会管理。党委领导是根本，政府负责是关键，社会协同是依托，公众参与是基础，四位一体，有机联系，不可分割。因而，在社会管理中，依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。因此，政府在立法和执法工作中，应当体现国家意志与人民意志的一致性，体现对上级机关负责与对人民群众负责的一致性。只有将人民利益始终放在第一位，而不是将地方利益和部门利益放在第一位，立法和执法中遇到的问题才能很好地解决。
其次，是在法治理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变。社会管理要求政府必须转变职能，政府职能转变的前提之一是领导干部的观念要转变，行政权力要弱化。依法治国、依法行政的核心首先是依法治官而非治民，是依法治权而非治事，是依法规范和制约行政权而非扩大和强化行政权。依法治国的“国”首先是指国家机器，而不是指地理概念。因此不能简单和片面地认为，只要将依法治国逐级分解为依法治省、治市、治县、治乡、治村，再进一步将依法行政任务分解到各个部门、行业和领域，在此基础上实现了地方和部门的依法治理，就实现了依法治国和依法行政。依法治国和依法行政是一个全方位、全局性的国家工程，既不可能在全国法治尚不健全、地区法治发展严重不平衡、甚至在国家法制统一受到个别地区严重破坏的情况下，由局部地区率先实现地方法治，也不可能将所谓率先实现的地方法治简单相加构成国家法治。要确立法律首先治官、治权的法治主义意识，领导干部要树立坚定的法治理念，以信念上的坚定带动行为上的自觉，以行为上的自觉维护法治的尊严。要树立法律面前人人平等的理念，任何个人和组织都不能凌驾于法律之上，游离于法纪之外。在此前提下通过地方和部门的依法治理，让法律真正贴近每个普通老百姓的日常生活，使法律真正成为他们信赖的行为准则和生活方式。
第三是在责任意识上，必须从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变。权力制约、以人为本、公平正义、正当程序和诚实守信，则是领导干部法律意识的丰富内涵。以前的立法比较重视设定公民责任，不重视设定政府责任。一些规范政府行为的综合性重要法律法规难以及时出台。现行的行政执法有的过于重视行使行政权力，不重视承担行政责任；少数地方和部门形成了以权力为资源，以执法为手段，以执法护违法，以违法养执法，执法与违法相互依存、恶性循环的执法产业。在社会管理中，要建立行政执法责任制，把行政执法的责任进一步明确并落到实处。要在每年的各级领导干部述职报告中，把行政执法责任制的落实和完成情况作为一项重要内容进行评述，对完成得好的要予以肯定和奖励，完成得差的或没有完成的要予以追究和惩罚。
三、抓好三个环节，不断提高各级领导干部依法行政能力
一是要加强行政机关领导干部学法工作，充分发挥领导干部在学法工作中的示范带头作用。领导干部是社会管理工作的组织者、执行者，是法制宣传教育的重点对象。加强领导干部学法工作，既是提高领导干部自身能力和社会管理水平的需要，也是带领广大人民群众学法用法、自觉遵守法律、维护社会管理的需要。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度，建立直接轮训制度，集中时间和人员，统一授课，统一要求，统一测试。可以依托各级党校、干校，将法制教育内容纳入各级领导干部理论学习计划之中。也可以建立专门的法律培训中心，严格培训管理制度，认真制定领导干部学法培训计划，规定领导干部每年接受法律知识培训的时间和内容，并在教学力量和教学保障上予以必要的配备和投入。各级政府和政府部门应从社会管理战略的高度充分认识领导干部依法行政培训的重要性，把领导干部依法行政培训摆上重要议事日程，定期或者不定期对领导干部进行多种形式的依法行政知识培训。把依法行政贯穿于社会管理的各个环节，列入各级政府经济发展及社会管理的考核内容。
二是建立行政责任追究制度。要按照“有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权须赔偿”的要求，建立健全行政责任追究制度。一是要建立领导干部依法行政工作责任制度，对领导班子成员就依法行政工作定岗定责定奖惩。二是要建立领导干部行政责任追究制度，其具体制度应包括：首问责任制，行政过错责任追究制，决策失误责任制，用人失察责任制，监督缺失责任制，重大过失自动辞职制等。同时，要细化追究责任的主体和具体类型。如：倘若因领导决策错误而造成的行政损失，要追究党委和政府一把手的共同责任；若是政府内设机构在社会管理工作中出现的重大失职、违法行政行为，要追究政府主要负责人的政治责任，或罢免、或引咎辞职、或责令辞职；若是政府下属工作人员有违法行政行为，要追究行政领导的连带责任；若纯属行政领导个人的违法行为，要追究直接法律后果责任。对领导依法行政责任追究必须公开化、明朗化，不得以调离换岗、明降暗升等方式掩盖群众耳目。
三是建立依法行政考评机制。《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：建立和完善行政机关工作人员依法行政考核制度。在社会管理中，要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，并完善考核制度，制定具体的措施和办法。当前在对领导干部的考核中，依法行政的考核机制还没有完全建立，对依法行政的考核没有纳入重要议事日程，违法行政应承担的责任还不能有效落实。建立和完善干部依法行政的考核机制是提高领导干部依法行政自觉性的关键。为此，在加强领导干部依法行政能力建设的实践中，要从两个方面建立和完善依法行政考核制度。一是选拔考核制度，即在选拔领导干部时，应将领导干部依法行政的能力作为一个重要的选拔考核标准，考核其对行政法基本知识和拟任职位所应具备的法律知识的掌握情况，考核其将法律知识应用于实践的能力。重视选拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决社会管理问题、推动社会发展的优秀干部。二是政绩考核制度，要将是否具有依法行政观念、知识水平和依法行政的能力作为对领导干部政绩考核的一个重要指标，并注重平时的依法行政能力考核。
（作者单位：湖北省委党校）
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