当前宁波学前教育发展现状及面临的若干问题

当前宁波学前教育发展现状及面临的若干问题

叶笑云

摘　要：近年来，我市学前教育得到较快发展，基本解决了适龄儿童“有园上”的问题。但学前教育发展滞后于社会发展的基本格局并没有改变，适龄儿童“上园难”、“上好园难”的现象依旧存在。

当前，宁波优质学前教育资源总量相对不足，教育质量存在“倒二八”现象。尽管农村幼儿园注册数接近城市幼儿园的两倍，但城市幼儿园80%以上达到三星级，农村却仅有20%的幼儿园达到三星级。

某种程度上而言，学前教育的公益属性仍未得到充分认识。相比于基础教育的其他阶段，学前教育仍未受到应有的重视，在资金投入、法规建设、教师待遇、扶持管理等方面都存在不足之处。

关键词：宁波　学前教育　现状

学前教育是基础教育的有机组成部分。在以人为本、关注民生的时代背景下，其重要性正受到政府和社会各界的高度重视。2007年12月，宁波制定出台《关于加快学前教育改革与发展的若干意见》，有力推进了我市学前教育的健康发展。今后一段时期，要加大力度解决宁波学前教育发展中的各种问题，切实满足人民群众的教育需求。

一、当前宁波学前教育的基本格局

近年来，宁波学前教育发展取得了显著的成绩。截至2010年，全市共有各级各类幼儿园1198所，其中省一级幼儿园70所，星级以上的幼儿园695所。全市乡镇中心幼儿园建园率达100%，乡镇中心幼儿园标准化率达100%，共有在园儿童25.7万人（外来务工人员子女9.8万人），学前三年净入园率达99.2%（浙江省为95%，全国为50.96%），基本解决了适龄儿童“有园上”的问题，形成了以公办幼儿园为主导、民办幼儿园为主体的多元化办园格局。但与全国同类先进城市相比，宁波学前教育总体发展水平仍有差距，学前教育发展滞后于社会发展的基本格局并没有改变。具体表现在以下几个方面。

（一）优质学前教育资源总量相对不足

随着宁波经济的快速发展，居民对学前教育的需求也日趋多样化，但优质、均衡、价廉的学前教育供给相对短缺。目前只有47.6%的幼儿园为省三级以上幼儿园，而高星级的公办幼儿园更加稀缺，这就使得学前教育的发展无法适应人民群众的需求，成为教育现代化和城市发展的“短板”。与省内发达地区相比，宁波学前教育发展也存在一定差距。无论是园均规模、优质资源覆盖面，还是教师学历、职称、持证情况等在省内基本处于中等水平，部分指标甚至低于全省平均水平。

（二）学前教育资源分布不均衡

1.城乡之间差别巨大，教育质量存在“倒二八”现象

尽管农村幼儿园注册数接近城市幼儿园的两倍，但有80%以上的城市幼儿园达到三星级，而农村仅有20%的幼儿园达到三星级。如江北区目前仍有1772名幼儿在农村无等级幼儿园就读，占该区幼儿总数的20%。奉化市118所幼儿园中的45所至今仍无证经营，比例高达38%，其中大多数分布在农村地区。在农村某些地区，由于幼儿园数量过少、家园距离过长而导致“无园可上”的现象。在流动人口子女较为密集的城乡结合部，一些简易幼儿园的出现虽然暂时满足了家长入园需求，但低廉收费的背后是办园条件不达标，存在明显的安全隐患。另外，农村地区还有大量的无证幼儿园，存在校舍安全、教师水平和收费等问题。为此，市政府自2008年起，着力推进在每个乡镇建设一所标准化幼儿园的工作，但由于农村幼儿园公办比例依然偏低，仍难以满足广大农村群众对优质学前教育资源的需求。

2.从不同办园体制来看，教育质量差异明显

截至2010年，在全市1198所幼儿园中，民办的为1086所，占总数的83.7%；教育部门办、机关企事业单位办、集体办幼儿园分别为63、26和122所，分别占总数的4.9%、2.0%和9.4%。可见，民办园在数量上占绝大多数，而公办园的比例则整体偏低。部分县（市）仅有实验幼儿园是公办，绝大多数仍是民办体制。与之相反的是，优质幼儿园的比重却倒了过来。教育部门办、机关企事业办和集体办的星级幼儿园比例都达到了60%以上，分别为100%、96.3%和60.7%，而民办的只有12.3%，办园质量亟待提高。部分民办简易幼儿园在硬件投入上不合格、不达标，在规定期限内整改的力度不足。

3.城区的优质学前教育资源总量相对较多，但也存在分布不均匀的现象

一方面，一些老小区（如海曙区就有40多个）因没有达到一定的规模，至今仍没有配套幼儿园，造成了“就近入园难”的局面。另一方面，随着宁波城市化进程加快，新建城区快速扩张，部分开发商因幼儿园占地成本高、学前教育难营利等原因对配套幼儿园的建设缺乏积极性，从而导致新建小区的儿童无园可上。

（三）某些园所收费较高，超出普通百姓的承受能力

部分民办幼儿园的收费标准不合理，收费程序不公开、不规范。少数办园者存在明显的营利动机，导致收费偏高。尽管还没有出现所谓的“天价幼儿园”，但是某些幼儿园的入园费用已经让许多工薪阶层望“园”止步，而公办幼儿园虽能提供价廉的学前教育，但是数量却相对较少。因此有群众感叹，上幼儿园比上名牌大学还要难。

二、关于学前教育的性质界定与政府责任

学前教育是最特殊的一个学段，它既不同于义务教育，有《义务教育法》的法律保障，也不同于高中教育，受到社会各界的广泛关注。这一特殊性，是目前大多数人对学前教育性质和地位认识不清的主要原因。

（一）学前教育的性质定位模糊，对其重要性认识不够

尽管理论界将学前教育作为准公共产品来对待，但实践中学前教育的公益属性仍未得到充分认识。相比于基础教育的其他阶段，学前教育由于尚未纳入义务教育体系而仍未受到应有的重视。在20世纪八九十年代兴起的社会事业“市场化”改革的影响下，学前教育市场化也颇为盛行。至今，仍有不少人将办幼儿园等同于办企业，认为其以私人资本和社会资源为基础，应按成本收费，并以市场机制为主要调节手段。宁波个别县（市、区）、乡（镇）也存在这种现象，对学前教育的社会公益性和重要性认识不足，片面理解国家发展学前教育坚持“以社会力量办园为主体”的方针。

（二）政府责任落实不到位，在资金投入、管理上存在不足之处

首先体现在财政上，学前教育资源投入不足，经费保障机制尚未健全。尽管目前宁波各县（市、区）都建立了学前教育专项经费，但与基础教育的其他阶段相比，公共财政对学前教育投入数量仍然偏低，而家长承担了每人每年1500～6000元不等的保育费。同时，各地区学前教育专项经费的额度、经费投向、管理办法等差异较大。如何保障这项经费的到位，对有限的经费进行合理的配置，仍然需要探索有效的机制。

其次，没有将学前教育纳入统一管理范畴。一方面，教育部门对公办幼儿园的管理比较重视，对民办幼儿园的管理则相对粗放。由于开办幼儿园的准入门槛较低，学前教育机构的质量存在良莠不齐的情况。另一方面，政府对民办幼儿园的扶持力度不够，这在某种程度上也导致了民办园收费偏高等过度市场化的行为，社会公益性日渐缺失。这种状况严重制约着学前教育的发展。

（三）管理体制机制存在着一定弊端，政府职能有待进一步明晰

当前，宁波学前教育事业缺乏统一的管理，发展规划、政策制定、园舍建设、布局规划、经费保障等工作制度还不够健全，学前教育依旧呈现出部门举办、部门保障、部门管理或自我生存、自我发展的局面。2007年，宁波市政府制定出台《关于加快学前教育改革与发展的若干意见》，明确了学前教育要坚持实行地方负责、分级管理和有关部门分工协作的管理体制，并明确了各级政府及有关部门对学前教育的管理责任。其中市级主要对全市学前教育事业行使宏观规划、政策制定、统筹协调和指导监督的职责，县（市、区）、镇（乡）两级政府为学前教育事业发展的责任主体。但在实践中运行中，依然还是“以县为主”的体制。乡镇的权责不对称，导致许多乡镇对于学前教育的管理积极性不高。

三、民办幼儿园的扶持与管理问题

（一）资源分配不均衡，财政投入不足

近年来我市学前教育经费有了很大增长，但是由于历史欠账较多，学前教育不仅存在经费不足的现象，而且存在较为严重的分配不均衡现象。财政资金主要用于在编教师的人头费和公办幼儿园的基建项目，对民办幼儿园缺乏明晰的补贴途径。很多乡镇中心幼儿园和村级幼儿园都是依靠家长交费来维持园所正常的运转，自收自支，经费缺乏保障。由于缺乏相应的长效机制，我市民办学前教育的可持续性投入无法得到很好的保障。

（二）管理不够规范，体制上不够健全

幼儿园的开办、审批、注销等缺乏健全的法规约束，导致各种不规范、不登记注册的民办幼儿园仍有生存空间，甚至出现“取缔整顿一批、又出现一批”的现象。在师资管理上，一些地区未将民办幼儿园教师列入教师系列，民办教师的档案材料无处挂靠，职称评定、社会保险等方面存在诸多障碍。有些地区未将幼儿园教师纳入中小学教师继续教育规划，也未建立完善的幼教骨干师资培养培训体系。

四、当前宁波学前教育教师队伍的状况

（一）幼儿园师资力量薄弱，幼教质量有待于加强

教师是教育资源中最为关键的一个要素。近年来，宁波幼师队伍建设取得了长足的进步，师资稳定性逐步提升，但教师整体素质不高。据调查，全市11308名专职教师中，学前教育专业毕业的共6759人，占59.8%，其中三分之二以上为职高毕业，专业起点低、专业素质不高；40%的教师未受过专业培训，50.3%的教师无资格证书。在职称方面，拥有幼儿园一级以上职称的教师仅占22.3%，73.1%的教师未评职称。在全市507名保健员中，医护专业毕业的仅占38.7%，有职业医师资格的不到30人。而在农村和民办幼儿园中，保教人员的专业素质更是偏低，这使农村幼儿园“保姆式”、“小学化”的教学方式难以根本改变。

（二）教师待遇保障较低，教师队伍不稳定

近年来，受益于政府部门各项优惠政策的出台，幼儿教师的待遇在一定程度上得到了提高。但与其他行业相比，与同属基础教育阶段的中小学教师相比，幼儿园教师工资待遇低、社会保障差的问题仍然没有得到根本解决。许多幼儿园教师为临时招聘的人员，待遇相对较低，许多年轻教师将幼儿教师作为临时性、过渡性职业，幼儿教师的职业认同感和满意度低落，缺乏长期、终身从教的意愿，教师流失现象比较严重，教师队伍不稳定。低收入导致幼师职业的吸引力和竞争力丧失，特别是在农村和民办幼儿园，由低素质劳动力充当幼儿教师的现象依然严重，幼师专业化的进程缓慢。

五、宁波学前教育发展的规划与规制状况

（一）学前教育法规滞后制约着幼儿教育的发展

北京、上海、深圳、青岛、徐州等地已经出台了学前教育发展的相关法律法规，但宁波在立法方面仍处于滞后状态，从而很难将已有的实践成果用法规巩固下来，也导致一些理念和做法无法可依，管理缺乏规范化，从而制约了新形势下学前教育的健康发展。

（二）促进学前教育发展的地方政策统一性不足，权威性不够

各县（市、区）促进学前教育发展的思路不同，如在政府投入方面，有的偏向于加大园舍建设，新建、改建、扩建园舍，有的偏向于增加教师待遇，有的偏向于对弱势群体子女入园进行补助。在投入经费标准方面，各地也不一致甚至相差很多，有的按照地方政府财税能力拨付，有的则是因为某任领导的重视才增加拨款，这难免会影响学前教育投入的稳定性。在政策制定方面，一些政策单有教育行政部门制定和落实，工商、民政、税务、公安、人事、规划、建设等各部门间缺乏有效配合，导致某些政策不具有权威性和普遍约束力。比如，部分城市小区建成幼儿园后，不能及时移交教育行政部门进行统一管理；有些幼儿园仅到民政或工商部门注册而没有到教育行政部门登记注册，导致目前仍有100多家无证运营的幼儿园。

（三）促进学前教育发展的举措缺乏宏观性和长远性

随着市政府《关于加快学前教育改革与发展的若干意见》的出台，我市学前教育的整体改革与发展有了明显的进步，同时也带动各县（市、区）出台了一系列针对性举措。但也应该看到，这些举措在一定程度上还存在着区域局限性、差异性和应急性，有的尚欠长远考虑。例如，在改善编外教师待遇的问题上，由于各地区扶持力度不同，在某种程度上导致教师的攀比心理。这种心理上的不平衡，容易导致收入较低地区教师不安心工作。另外，在资金投入、人员编制配备、软硬件建设等方面往往只满足于“达标”，前瞻性略显不够。

作者单位：宁波大学

该成果2011年6月29日刊于《宁波社科内参》第11期（总第45期）